建设法治政府和服务型政府的基本路向----透视地方行政改革创新经验

【摘要】改革开放30年来我国政府法制建设取得巨大成就，对经济、政治、文化和社会发展起着特殊的推动和保障作用；现代行政法治视野中的诸多地方行政改革创新经验值得高度关注和认真研究。在行政改革深化和行政法制转型的进程中，要积极创造条件充分发挥出地方政府机关推动行政改革创新的主动性、积极性以及创造性，行政审批（许可）制度改革的许多地方经验就是一个缩影，能够看出许多进路、问题和成因；必须正确认识我国行政改革创新的背景因素、基本趋势、基本路向和工作重点，在科学发展观、行政民主观和依法治国方略、依法行政理念的指引下，由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管理行政，逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政，稳健推进政府法制建设，才能最终实现建立法治政府和服务型政府的目标。 【关键词】政府法制；地方经验；民主行政；科学行政；法治行政；服务行政 【写作年份】2010年 【正文】 一、从地方行政改革创新看法治政府和服务型政府建设 实行改革开放30年来，随着经济体制改革目标的确立和政治体制改革的推进，我国政府法制建设取得了长足进步：各级政府机关加强行政立法和制度建设，严格行政管理和行政执法，强化行政执法监督，加大行政救济力度，依法行政的能力和水平不断提高，对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用，走过了一条艰难前行、成果丰硕的政府法制建设道路。与改革开放前相比，经过起步发展、规范发展、全面发展这样三个发展时期的我国政府法制，逐渐发生了如下8个方面的重大变化[i]：第一，法治观念逐步强化。改革开放以来在反思传统人治观念的基础上，我国政府法制逐步确立起依法行政观念，进入20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略并上升为宪法原则。第二，政府法制的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。行政诉讼法的颁布，使权力结构的重心开始发生移转，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法的出台促进了这一转变，初步形成了权力和权利良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化，政府开始转变职能，将部分职能让渡于社会，发生了公共事务民营化的转变，同时也增加了一些新的职能，例如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四，行政法治机制从单纯的制约机制转变为制约和激励的兼顾协调。第五，行政行为方式从纯粹的命令－服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重。第八，行政法制模式从单纯依靠政策行政到依法行政，再到建设法治政府和服务型政府。这些变化是广泛和深刻的，对于政府法制建设具有革命性的影响。 但是，与完善现代市场经济体制、发展现代民主政治、实施依法治国方略的客观要求相比，我国政府法制还存在不少缺陷和差距，面临很多矛盾和问题，亟需认真研究和妥善解决。30年的改革实践证明，我国的政府法制建设，不能简单地把国外东西照搬进来，必须注重与本土资源的结合改造。事实上，以往不少地方行政改革创新的本土经验，不仅有效地推动了地方经济与社会发展，而且对中央层面的立法建制和整个政府法制建设，都发挥了积极的示范和推动作用，促使我国的行政管理和行政法制模式，在科学发展观和依法治国方略、依法行政理念的指引下，由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管理行政，逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政，正稳健地走向法治政府和服务型政府，个中经验值得认真研究。行政法学界总结改革开放30年来我国政府法制的理论发展、观念演进特别是方法论改进表现出5个突出特点，其第一个就是从简单拿来主义，到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合。[ii] 例如，行政指导是行政机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、提醒等柔性管理行为，具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点，近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广，它与行政合同、行政奖励、行政资助等非强制手段一道，构成柔性管理行为体系，又与刚性管理方式相对应、相配合，在经济与社会管理领域发挥着特殊的积极管理作用。近年来泉州、北京、吉林、沈阳等地工商行政机关尝试运用行政指导，建设非强制行政管理体系，促成了行政机关与行政相对人的协调关系，取得了提高监管功效、构建和谐工商和服务型工商的积极效果。 再如，近年来许多地方在推进行政公开方面进行了积极的探索实践，取得了良好效果。2002年11月，广州出台了《广州市政府信息公开规定》并于次年1月1日起施行，这是我国第一部系统地规范政府信息公开行为的地方政府规章；时隔一年，又出台了富有创新内容的《上海市政府信息公开规定》；此后北京、成都、杭州、深圳等地也相继出台了关于行政公开的地方立法。这为保障公民的知情权，规范政府信息公开行为，增加行政透明度，监督政府机关严格依法行政，提供了更多的行政法依据。特别是河北省邯郸市的做法，受到广泛关注：该市近年来推动行政权力公开透明运行的试点工作，将行政机关、行政首长的职权逐一清理，使其权力边界更清晰，并将清理结果予以公示，自觉接受外部监督约束，其经验受到中纪委、监察部等领导机关和社会各方面的高度评价。[iii] 又如，我国改革开放以来在克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来，行政程序违法现象突出、影响恶劣、教训深刻。客观上要求加强行政程序法制建设，要求行政机关及其工作人员增强程序法治意识，在行政管理过程中严格遵循法定的管理方式、步骤、顺序和期限。由于种种原因，曾列入立法规划的《行政程序法》的起草制定工作近年来被搁置下来。在此背景下，2008年4月湖南省在全国率先颁布了10章178条的《湖南省行政程序规定》并将于10月1日起施行，这犹如一石激起千层涟漪受到各方关注，投射出多方面的行政法制创新示范意义：首先，它是贯彻党的十七大精神的体现；其次，它符合国务院关于加强政府建设、推进管理创新的要求；第三，它是近年来陷于滞缓状态的我国行政程序立法进程的重大突破；第四，它体现了领导决策者和政府法制工作者的创新精神；第五；它体现了行政法制发展的新进展、新方向。[iv] 此外，近年来引起全社会广泛关注和讨论的地方行政改革创新举措，还有上海、重庆等地的人本城管举措；广州、北京等地的公众参与举措[v]；安徽、广州等地方尝试进行的立法和行政立法后评估制度实践，等等。限于篇幅，此不赘述。 上述地方行政改革创新的做法，完全符合宪法精神和改革精神，有利于充分发挥出地方政府机关推动改革创新的主动性、积极性以及创造性。我国宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，要遵循在中央统一领导下、充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是新形势下行政管理体制改革创新应予特别关注、着力解决、充分利用的制度潜力要素。30年的改革开放实践证明，行政改革创新的政治智慧和创新源泉，主要在地方、在基层、在民众之中。由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行，是制度创新的最佳路径选择。 然而，过去在行政实务和行政改革实践中，实际上对地方的积极性关注得很不够，特别是对于地方的主动性基本上不怎么讲。在当下各方面矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期，更应遵循宪法原则给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间，地方政府应当据此积极行使职权、履行职责，主动推进改革创新，发挥出地方的主动性、积极性以及创造性。我们要以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措，这具有重大的改革方法论意义。在效率性、透明性、便民性、简便性、可行性、规范性、精巧性、创新性等方面都富有特点的这些地方行政改革举措，有助于建设高效政府、阳光政府、法治政府和服务型政府，其经验值得其他地方和部门学习借鉴。 二、简明的视窗：行政审批制度改革的地方经验 过去很长时期，我国行政管理和行政执法的许多方面存在着简单化、低效率、不透明、不规范、不便民的问题，诸多弊端一直为人诟病，上述问题在行政审批（许可）制度运行过程中表现得尤为突出，在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。这里以此为例，观察分析一些地方如何通过行政改革创新来妥善解决这一难题。 2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》专门就创新管理方式，方便人民群众，推进行政许可和政务公开制度改革创新提出了具体要求（例如《实施纲要》第3条、第9条都作出了明确规定），将其作为建设法治政府的一项关键举措。针对行政审批领域存在的审批流程复杂、审批手续繁琐、审批时限冗长、重审批轻服务等疑难问题，如何通过行政审批制度革新，进一步增加透明度、增强规范性、提高效率性、强化服务性，进一步完善投资软环境，就成为深化行政改革、转变政府职能的新课题，成为在妥善解决行政管理体制问题（例如大部门制改革）的同时还必须认真解决的行政管理机制和方式问题。 在行政管理实践呼唤改革创新的大背景下，自2004年以来中央一级取消和调整行政审批项目共4批、约2000件，大致砍掉原有审批项目的一半，这是切实贯彻《行政许可法》、依法继续推进行政审批（许可）制度改革的举措。同时，地方政府和行政机关也因地制宜积极推进行政审批（许可）制度改革和政务公开制度建设，采取相对集中行使行政许可权，加大政务公开的力度，建立电子网络服务平台，建设行政服务中心（行政许可大厅、政务超市）等改革创新举措，取得了显著成效。迄今省级政府取消和调整行政审批项目22000多件，地方各级政府共建立综合性行政服务中心2000多个。许多地方在行政审批（许可）制度改革中，顺应潮流、切合实际、大胆创新，形成了一窗式、一站制、一门式、一表制、告知承诺制、联合会审制、全程代办制等模式，体现了行政审批（许可）制度改革的方向和水平。 例如，天津市自2004年起逐步建立起市和区县两级行政审批管理办公室和行政许可服务中心，构建了行政审批、要素配置、社会服务和交通监察4个平台，形成了“四位一体”的行政审批管理服务模式和运行机制。他们坚持现代行政服务理念，“宁可自己麻烦百次，不让群众麻烦一次”，不断清理行政审批事项，简化办事程序，减少审批环节，规范审批行为。2007年6月，天津市行政许可服务中心对进入中心的许多审批事项实施再提速，在审批效率已经提高40％的基础上，平均压缩时间4.5天，最长的由过去的20天压缩到5天，平均办结时间由进入中心前的23.9天减少到10.8天。为方便群众和投资者，他们专门建立了“8890”（谐音“拨拨就灵”）服务电话和网络服务平台。为加强对行政审批的监督，市监察局在服务中心设立了监察室，对进驻部门及工作人员的行政效能进行综合考评，并由申请人对受理部门及其工作人员进行“一事一评议”。近3年来天津市行政许可服务中心累计办理审批和服务事项49万件，按承诺时限提前和按时办结率达99.15％，办事企业和群众的满意率一直保持在99.9％。这就大大方便了行政相对人，有力地约束了行政机关，收到了良好的社会效果，对于推动管理型政府向服务型政府转变具有示范意义。 再如，四川省绵阳市的行政改革也收到显著效果。该市行政审批三次提速，打造服务型政府的创新努力具有示范意义。2001年，该市在已经大大削减行政审批项目的基础上，把31个具有行政审批职能单位的278个服务项目集中到行政服务中心。群众申请批文在服务中心的不同窗口就可解决，大大节约了申请人跑路的时间。为了提高审批行为本身的效率，2002年绵阳市行政服务中心建立了联席会议制度，对涉及市级多个部门审批的重大项目，召集相关部门的负责人集体讨论、现场拍板，行政审批实现了第二次提速。2006年，为方便涉及多部门审批、手续较为复杂的投资项目的申请人，该市行政服务中心又推出了一个柜台对外服务：申请人只需将准备齐全的申报材料交给统一的柜台，就可通过网上并联审批系统同步审批、限时办结。几年来该市行政审批事项由1120项减到334项，审批时限压缩为60％，亲民、为民、便民的服务型政府形象得到民众和投资者认可。 又如，四川省成都市在深入推进行政审批（许可）制度改革，加大政务公开的力度，加快规范化、服务型政府建设进程中走出了新路子，提供了新经验。该市在对国内外主要的行政许可制度模式加以分析研究的基础上，自2007年7月开始尝试推行并联为主的“一窗式”行政审批模式。他们确定了“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的28字审批改革思路，以娱乐企业的市场准入审批作为改革突破口，以“有否法定因果关系”为标准来确定并联或者串联审批关系，利用高科技支撑的审批网络系统平台并通过坚强有力的行政协调，将过去需要向各审批部门重复提交的申请材料改为只需提交一次，由行政服务中心统一接受、核实、保管、扫描、传送有关许可事项申请材料原件及其电子版本，妥善解决了有关审批部门均须审核申请材料原件的长期疑难问题，收到了事半功倍的极大成效，成为近年来地方行政改革创新的一大亮点。据对20个审批项目的统计，实施并联为主的“一窗式”审批后的审批事项承诺办理时间比法定办理时间平均缩短了92个工作日，缩减率94％；比“一站式”审批的承诺办理时间平均缩短了20个工作日，缩减率77％。以相对简单一点的无前置审批企业市场准入为例：法定办理时限58个工作日（合464小时），“一站式”审批方式承诺办理时限9个工作日（合72小时），实施并联为主的“一窗式”审批的承诺办理时限2个工作日（合16小时），2007年7月1日开始试运行三个月期间实际平均办理时间3小时22分钟，最短办理时间1小时8分钟。可以说，此项行政审批效率已达到世界领先水平。同时，审批效率提高也使行政审批的社会成本大大降低。仍以无前置审批的企业市场准入为例：实施“一窗式”审批后，每个新办企业的办事成本可降低75％（约1300元），如按2006年成都市新办企业数计算，实施“一窗式”审批全市减少企业办事成本约2300万元！可见这项改革的最大受益者是企业、民众，有助于实现成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的功能和任务。 地方尝试推行的这些行政改革，顺应时代潮流，学习他人长处，结合本地实际，探索创新特色，实际效果显著，值得充分肯定、高度重视：一是简化了申请手续，方便了群众办事。体现了以人为本、行政为民的理念，强化了服务意识，方便了群众办事；二是增加了行政透明度，规范了行政服务工作。通过实施许可预告、限时办结等措施，行政审批的各项要素均向社会公示，审批进程可随时、多路径查询，大大增加了行政审批的透明度，各部门有关的审批工作能够及时受到上级监督和社会监督；而且一般情况下审批部门不再与申请人见面接触，实现了规范、阳光操作，能够有效地防范和减少寻租腐败现象发生；三是体现了服务精神，符合建设服务型政府的改革方向。党的十七大政治报告在阐述坚定不移地发展社会主义民主政治时强调：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务，减少和规范行政审批；还要推行电子政务，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力，让权力在阳光下运行，建立起完善的制约和监督机制。上述地方行政改革创新的努力方向与十七大精神完全一致。可见，旨在建设透明、规范、高效、廉洁的阳光政府、高效政府和服务型政府的地方行政改革创新经验，将会在逐步深入展开的行政管理体制改革的伟大实践中发挥出宝贵的示范启迪作用，甚至可以说对于其他国家也具有一定示范参考意义。 三、行政改革创新的背景因素和基本趋势 （一）行政改革创新的背景因素 近年来各地推出了许多引发争论的行政管理新举措，它们的出现具有特殊的背景和规律性。当下的行政管理革新是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的背景因素究竟是什么？我把它概括为三条：改革深化，科技革命，观念更新。 1．经政改革的深化。我们知道，已进行多年的我国经济体制改革取得了伟大的成就，有目共睹，不能否认，需要深化，仍有缺陷，这一点可以说无需置疑。同时，经济体制改革的深化已越来越难，须要有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促进、有效推进、继续深化，否则经济体制改革难以深入推进，难有较大发展。问题在于，现在我们提出政府改革居于当前改革的首位，那是否意味着现在就能够把政治体制改革全面系统地推进呢？恐怕还不行，因为这方面改革的某些部分比较敏感。但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理体制、机制、方法的革新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是大的背景。可以说，这是近几年来我国社会生活中，与行政管理和行政法制有关的革新举措较多地推出，因此较常发生争议并引起社会广泛关注的一个原因。 2．科技革命的影响。高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如，近年来河南省赋予35个县（含县级市）以地级市的经济管理权限，也就是由省直接管县，赋予其地市级经济管理权限。[vi]河南为什么能够进行这一改革呢？因为有一种思路是行政管理体制上要进行扁平化管理的改革探索。传统管理理论认为，一个上级管理6-8个下属是最佳的管理幅度，超过之后就会降低管理效率，不但管理者顾不过来，连纸质的各类统计报表都不便使用；但现在推行办公方式电子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度可大大扩展，已有条件实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是推行电子政务和行政管理理念变化的结果。 3．观念更新的推力。公务人员队伍是政府法制建设的一个重要主体，公务人员对行政法律原则和规则的理解和运用能力，面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力，对于政府法制建设起着重要作用。过去由于行政法文化长期滞后，一些行政公务人员的法治观念不强、法律素质不高，这是长期制约我国政府法制建设的一个重要因素。观念更新是制度创新、制度运行的向导和保障，没有适应于社会变化的法治理念，法律规则就不能很好地运行，因为你没法制定出相应的法律规范，制定出来也不能很好地实施。因此改革开放30年来，我们采取多方面的教育培训措施，积极推动行政法文化革新，大力促使各类行政公务人员的观念更新，普遍树立起现代行政法治观念，包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等观念，以新的眼光来观察社会、认识自己和对待工作。特别是对于政府机关工作的领导同志来说，要求其适应新形势、转变旧观念，树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观，这是提高依法行政能力、全面推进依法行政、努力建设法治政府的要义。 （二）行政改革创新的基本趋势 当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这将是长期延续下去的发展变化进程，对法制建设包括行政法制建设带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的有一系列重大发展变化，它们对政府法制建设的影响是极为广泛和深刻的，必须高度关注这种革命性的影响。 现代政府不再是一个简单的“守夜人”的消极角色，它不仅有规制行政、秩序行政的消极职能，还要担负起给付行政、指导行政等多方面的积极职能。在规制行政领域，要求政府的公共行为消极地不侵害相对人的合法权益；而在给付行政领域，则要求政府积极地为公民和社会的各种进步提供支持帮助。特别是在需要通过政府的积极推动来发展社会主义经济、政治、文化和社会的中国，更加有赖于政府一系列指引、促进和规范行为的合法有效性。 经过经济、政治、文化和社会的不断改革发展，特别是现代市场经济和人权保障机制的确立和发展，我国出现了利益多元化、主体多样化、表达多样化的趋势，不同的利益主体通过各种方式来主张利益，国家机关则通过制定规范、履行职能、承担职责来回应多元利益要求，这也是对服务型政府的角色要求。政府机关的行政服务能力的高低对于促进经济发展和社会进步具有重大影响。 在过去30年里，我国的政府法制建设从极度薄弱基础逐渐发展丰满起来，依法行政的能力和水平不断提高，打下了一个基本跟上时代步伐的行政法治基础。随着新时期的经济、政治、文化、社会的深入改革和变迁发展，行政模式从管理行政到控权行政再到给付行政、指导行政、服务行政的转型发展，它们构成了我国政府法制进一步发展的现实条件和更高要求，我们应当结合这样的条件和要求来确立未来政府法制建设的方向和路径。简言之，我国政府法制建设30年，风风雨雨、艰难前行，取得诸多方面的发展，带来许多经验和启示，从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式，转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式，这是改革开放三十年来我国行政法制建设的基本经验和总体趋势。 从当今一些重要法治国家的情况看，21世纪政府法制建设的总趋势是：因政府机关承担更多的职能，故依法赋予其更多的职权、职责特别是行政指导和公共服务的职能；因世界性民主化潮流的深刻持续的影响，而赋予行政相对人更多的主动参与行政过程的选择机会；同时采取科学合理的方法，包括多渠道监督和程序约束、公开透明的方法，增强对行政权力行使过程的监督约束效果和追究责任效果，以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果，从而逐步建立起民主法治政府，即体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法治系统。从而形成民主、高效和规范的政府法制，实现广义的行政法文化革新，这可谓是建设法治国家、法治政府的基础条件。 对于我国的政府法制而言，行政法文化革新的基本追求就是上述民主精神、科学精神和法治精神的实现，这三种精神追求的具体表现，也就是新时期行政改革创新或曰政府法制建设的如下三个相互联系、相互影响的发展趋势： 一是政府法制的民主化发展趋势。例如，行政主体和行政权力的多元化、社会化发展，行政相对人更广泛和主动地参与行政过程，在行政相对人的财产权利和人身权利受到更充分保障的前提下，其政治权利和社会权利将受到更多关注，更加注重依法保障公民参与、行政公开、非强制性行政方式的采用等各项行政民主制度的逐步扩大与有效实施。 二是政府法制的科学化发展趋势。例如，在政府法制实践中更加注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新，特别是电子政务的全面推行、电子政府的稳步建立、电子手段的广泛采用、网络监督的普遍接受，更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，政府法制运行模式更符合我国实际和世界潮流。 三是政府法制的法治化发展趋势。例如，在“人权入宪”的背景下，政府机关的行为更加规范化、制度化和具有更强的预期性，具有“双刃剑”特性的行政权力将更严格地纳入行政法治的原则和规则的约束下运作，人权保障更加受到关注和依法推进，对行政相对人权利的救济更加充分。 四、行政改革创新的基本路向和工作重点 （一）行政改革创新的基本路向 在前面所说的背景因素作用下，行政改革创新的大趋势、大方向如何？我的看法是：我国行政法制和行政法学正处于转型发展的过程中——行政法制实践在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下，在以人为本的价值目标引导下，正在走向柔性管理和高效管理，着力于方式方法创新，这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易成共识的一种选择；行政法学的学科体系正发生前所未有的重大变化，行政法的原则、主体、行为、方法、程序、监督、救济等理论认识，都或多或少、或深或浅地发生了变化，并深刻影响着政府法制实践，其稳健取得成功的革新经验还会逐渐显现出政府法制改革创新的国际示范参考意义。那么其发展方向和路径究竟如何呢？我觉得至少下面三个要点特别值得关注： 1．柔性管理：“以人为本、行政民主”的内在要求。首先，要实行柔性管理。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式，如果那样做，就会造成行政机关与行政相对人之间的普遍冲突、尖锐对立，不利于建设和谐社会。其次，要注重行政谦抑。过去的行政管理是强权行政、高权行政，行政机关高高在上，现在则要自我约束。再次，要实行民主行政。公民和社会组织更多、更积极地参与到行政管理和行政法制实务中来，开始成为普遍共识、基本要求和行为模式。第四，要追求政民互动、和谐。这也是一个趋势，现在很多行政改革创新都体现了这样一个要求。这也是我国构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。 现在不少学者开始注重研究柔性的行政管理机制所倡导的行为方式，如行政指导、行政合同等等。行政指导相对人可选择接受或不接受行政指导，即便不接受，也不会因此承担法律责任；行政合同的协商过程中，行政相对人可以与政府机关进行协商，就某些内容讨价还价。另外还有行政资助、行政奖励、行政经营、指导性的行政计划和规划，这些都是新的行为方式，是人性化、柔性化的管理方式方法，更多地尊重对方的意愿。这些情况给予我们一个启示，就是现在行政管理和行政法制正发生很大变化，人们的思想观念必须跟上这一变化过程。 从世界政治与法律制度史的角度看，民主的发展脉络是从直接民主到间接民主，再回到直接民主与间接民主的结合形态也即综合民主。对于行政管理、行政法制实践来说，作为行政机关的正当性基础的代议制民主是间接民主，行政相对人主体性地直接参加到行政活动中来是直接民主，当下行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏废，相互密切联系、相互发生作用，出现新的民主形态——综合民主，它促使当代行政管理和行政法的主体理论、行为理论、监督救济理论都发生很大变化。[vii]这就是注重人本身、强调新民主，对我们整个的行政管理或行政法制发展带来的一种影响或发展趋势。换句话说，真正做到行政相对人更多地、主体性地参加到行政管理、行政法制工作中来，这是特别应予注意的行政改革创新路向。 2．高效管理：采用高新科技带来巨大冲击和深刻影响。高新科学技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响，常常让人们大跌眼镜，人们对它的认识还远不充分。原先认为不可能实现的事，往往因为高新科技的积极采用而变得可以做到了。例如，“电子眼”、“呼死你”、行政相对人信用档案库、对于行政行为的定量评估、电算化的裁量基准、电子政务信息平台等等，这样一些高新科技的采用及其形成的人机系统，能够给行政相对人、给行政管理机关带来诸多的便利，也提出了更高的要求。不仅在行政法制领域，在立法、检察、审判等法制领域，采用高新科技也都带来很大冲击和影响。例如网上投票、网上追逃、网上公布判决书等等。对于高新科技，既不要刻意躲避它，也不要过分苛求它，而需要从科学发展观的角度来加以充分认识和积极采用。要兼顾平衡公平与效率、私益与公益、人权与秩序，这些都是需要我们深刻反思、重新考量的。 3．方法创新：行政管理改革创新的突破口和稳健路径。地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新，它们有这样的法定权限。因为这不涉及犯罪和刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事项。相对而言，其中的方法创新成本更低一点、风险更小一点、更稳健一点、更灵活一点、更易于操作一点，应当作为当下行政改革创新的突破口。当然，体制、机制、立法等比较宏观的改革创新也很重要，但难度更大，更需要稳健推进。基于这样的认识，笔者一直比较关注一些新型的行政管理方式方法的采用，深感行政管理方式方法的创新可以在行政机关的权限范围内积极尝试、广泛推行。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》有这样一层意思：能够推进的，稳健一点的，难度小一点的，要更加积极地推进。其中第九条规定：推进依法行政过程中“要改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。所以我认为，积极采用行政规划（计划）、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政协调等新型的非强制性的行政管理方式方法，应当作为行政管理方法创新的一个重点或突破口。 那么，政府机关推进行政改革创新的时候，应否有一个界限？如何确定其界限？有没有一些原则来予以必要的约束？答案是肯定的，那就是政府机关在推进行政改革创新的时候，应当划出一定的界限，应当有一些原则来约束其行为。在行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度，必然涉及一些规则或者界限问题，总体上可将其概括为四句话：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点；（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之；（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡；（4）创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点，不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自以为是、自我表现、自我欣赏。按照这几条原则，行政改革创新举措与之符合者就应容许试验、坚持实行、比较观察，予以认同、容忍和支持，不符合者就应改正或摒弃。否则，就会像当下一些典型案例所显示那样，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损。简言之，必须坚持以人为本，坚持行政民主观、科学发展观和法治主义精神，积极采用高新科技，注重探索方法创新，做到柔性管理、高效管理，这是行政改革创新的基本方向。凡是不符合这个方向的改革举措，严重影响到民众利益和政府形象，最终一定会被实践否定；如果某些新举措符合这个方向，尽管也可能存在不足和争论，仍然可以向前走并不断加以完善，因为实践是检验真理的唯一标准。 （二）行政改革创新的工作重点 政府法制建设是宏大的社会系统工程，万众瞩目、任重道远、千头万绪，笔者认为下一步可从如下几个方面着手加以重点推进： 1．完善组织法、程序法、公开法、应急法和救济法。从实际情况看，行政组织法、行政程序法、行政公开法、公共应急法和权利救济法，是当下我国政府法制的几个薄弱环节，下一步应作为重点加强立法建制，充分做到有法可依，这也是建立健全我国社会主义法律体系的必然要求。关于行政组织法，重点是制定行政机关编制法、行政权限争议解决法和其他行政公务人员法，修改国务院组织法和地方组织法；关于行政程序法，重点是总结地方立法经验，尽快出台我国的统一行政程序法；关于行政公开法，重点是在总结政府信息公开条例实施经验的基础上，尽快出台我国的政务公开法；关于公共应急法，重点是出台紧急状态法、国防动员法、国民经济动员法，修改突发事件应对法、防震减灾法；关于权利救济法，重点是出台行政补偿法，修改行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法。 2．健全畅通的公众参与和利益表达机制。政府法制建设的进一步推进需要政府机关自身的努力，但是仅靠政府机关的努力还不能顺利实现建设法治政府的目标。这既有政府机关自身的能力原因，也包括政府机关可能存在的惰性问题，还需要依靠公众的参与，特别是行政相对人参与到政府法制建设中尤为重要。目前已有一些法律文件规定了社会公众对政府法制建设的参与机制，例如立法法规定了立法活动的公众参与机制，行政处罚法和行政许可法规定了相应的听证机制和其他的公众参与机制。随着政府法制建设的不断进步，需要不断完善公众参与机制，包括网络舆论等新媒体监督渠道在内的民主监督机制。逐渐完善的公众参与和利益表达机制，将为我国政府法制建设的进一步发展不断提供动力和环境基础。 3．大力加强市县和基层的依法行政工作。前些年发生的湖南嘉禾县强制拆迁案件和河北定州拆迁打人案件，以及刚刚发生的贵州省瓮安县6.28打砸烧事件，都充分表明市县政府是我国政权体系中的基础环节，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化和社会等各方面的管理职责，直接面向广大民众，需要直接处理各种具体、现实的利益关系和社会矛盾，如果不能严格依法行政，工作稍有疏忽就会造成严重的违法侵权后果。因此推进市县政府依法行政，是巩固党的执政基础的必然要求，是落实科学发展观的重要保障，是构建社会主义和谐社会的重要基础，也是加强政府自身改革和建设的根本途径。而且历史经验证明，政府法制创新的动力和智慧源泉在地方、在基层、在民众之中。因此，大力推进市县政府和基层组织的依法行政，是建设法治政府和服务型政府的基础和关键。 4．各级政府应建立依法行政领导机构。我们党提出的治国基本方略是依法治国，我们党执政的基本方式是十六大提出的依法执政，就各级政府机关而言，基本准则就是依法行政。依法治国是基本方略，依法执政是基本政策，依法行政是基本准则。要实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的远期和近期目标，必须切实加强各级党委和政府对于依法行政工作的领导。此前一些省成立了依法行政领导小组，由书记担任组长，建设法治政府的责任机制问题抓得紧，效果不错。但是在中央层面和许多地方，一直没有专门成立依法行政领导机构，不利于推动此项工作。因此，在各个层面建立依法行政领导机构，加强党委和政府对此项工作的领导，应作为政府法制建设的一个基本要求。 5．建立符合国情的法治政府评价指标体系。政府法制建设30年，已经取得有目共睹的许多成就，但如何才能确定政府法制建设的成效和水平呢？如何才能确定建设法治政府的目标是否实现呢？笔者认为，确有必要建立法治政府评价指标体系，也即“法治政府GDP”，作为衡量法治政府工程建设是否达标的基本衡量指标或者量化标准。这是科学发展观在政府法制建设工作中的积极运用。要建立符合我国国情的法治政府指标体系，必须通过调查论证，把握实际需要，设立科学指标，才能准确衡量行政法治化的程度。须要指出，在方法创新过程中，切忌将指标设计得过于简单化或过于复杂化，特别是以形而上学的眼光来看待这些人为设计的指标，例如片面地将所谓零争议、零申诉、零复议、零起诉等作为衡量法治政府的指标，这既不符合实际，也歪曲了法治的本意。 6．促使行政公务人员树立现代行政法治观念。观念更新是制度创新的前提和向导。在新形势下深入推进政府法制建设，必须首先注重通过教育培训推动观念更新，促使广大行政公务人员牢固树立起现代行政法治观念，包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等观念。对于政府机关工作的领导同志来说，还要适应新形势、转变旧观念，树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观；对于政府机关工作的年轻同志来说，还要注重树立辩证唯物主义和历史唯物主义的行政法治发展观。这是提高依法行政能力、全面推进依法行政、努力建设法治政府和服务型政府的要义。 五、结语：行政指导是创新行政管理方式、建设服务型政府的突破口 建设服务型政府是一项庞大复杂的社会系统工程，不可能一招制胜、一蹴而就，需要从诸多学科领域加以深入研究，需要全社会从多个角度作出长期努力。特别是需要结合行政管理体制改革和全面推进依法行政的宏观背景，选择从服务型政府的管理方式入手，通过以推行行政指导为代表的行政管理方式创新及其法治化路径探索，为建设服务型政府提供更切实有效的行政法律制度保障。 我国改革开放三十年来，随着经济改革不断深入和政治改革稳步推进，行政管理体制改革逐步提上日程乃至优先推进，行政管理方式和行政法律制度开始了走向民主化、科学化、法治化的革新进程，政府角色由管制者、司令员、传统家长正逐渐转变为指导者、服务员、合作伙伴，政府职能正逐渐由简单片面（或全能无限）转变为适度有限，政府规模正逐渐由庞大（或极小）转变为适中，政企关系正逐渐由对立、疏远或者胶着转变为指导、服务与合作，行政方式正逐渐由单一、单向、强制转变为多样、互动、柔性，行政法制正逐渐由管制型、秩序型、命令型、一味赋权型或一味控权型转变为服务型、给付型、指导型、权力与权利平衡兼顾型，行政法学也逐渐由机械行政法学、静态行政法学、单纯工具行政法学转向能动行政法学、动态行政法学、综合功能行政法学。由于对政府角色调整、政府职能转变、政府管理方式创新，人们逐渐有了新的认识和日益迫切的革新愿望，许多地方、许多行政管理领域的同志结合实际大胆探索，取得积极成效和创新经验，但也亟需总结提高，明确前进方向。 在此背景下，2004年2月温家宝总理在中央党校主要省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话中提出了“建设服务型政府”的要求。之后国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，这一纲领性文件明确提出要深化行政管理体制改革，重新认识和全面履行政府职能，把公共服务作为政府的一项基本职能，进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体提供优质服务和创造良好发展环境上来，把服务便民作为依法行政的一项基本要求。2006年10月中国共产党第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的改革任务。2007年10月胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，将其确定为坚定不移发展社会主义民主政治的一项基本要求。 还要看到，不仅我国开始重视建设服务型政府，西方国家也自20世纪80年代以来，在应对双重失灵危机（市场失灵与非市场失灵也即政府失灵）的过程中，在新公共管理、新行政法等理论的推动下，掀起了一场重新审视政府角色及其职能、行为和法律关系的运动，其核心内容就是如何依法更积极、更民主地提供优质高效的公共服务，实现政民互动、参与行政、合作行政。尤其是在全球面临严重的经济与社会问题乃至危机频仍的今天，各国政府都积极采取各种措施，各国联手、积极出手拯救企业、介入市场、干预社会生活，为市场主体和社会主体提供多方面的帮助，如经济扶持计划、社会福利改革计划、经济危机应对举措等等，这些都是政府服务职能的体现。换言之，无论是常态还是非常态下，政府都负有积极采用灵活、柔和、高效的行政手段服务于公民、企业和社会的责任，这是基于新的政府角色定位和职能转变所面临的新课题。 在我国，由于建设服务型政府的理论建构和制度实践尚处于起步阶段，如何按照十七大政治报告的要求，在发展社会主义民主政治的进程中，加快行政管理体制改革、建设服务型政府，亟需学界和实务界积极、深入、持久地进行探索。而行政管理方式创新作为政治改革和行政管理体制改革中的重要因素和重要环节，比较而言具有风险较小、难度较低、牵扯较少、成本较低、见效较快等特点，对于加快建设服务型政府还具有特别重大的战略、策略和操作等方法论意义。 当代行政管理模式的发展趋势是从消极管理到良善治理，从管理行政到服务行政，从集权行政到民主行政，从刚性管理方式到刚柔相济且以柔性管理方式为主，人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。当代行政管理方式可分为两大基本类型：一类是传统的刚性管理方式，如行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等，此类刚性管理方式好似重拳出击，可以立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、小事变大，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，而这往往是人民内部矛盾，此类刚性管理方式亟需且正在进行适应当今行政民主化潮流的调整转变；另一类是当代的柔性管理方式，如行政指导、行政合同、行政规划（非羁束性规划、计划）、行政服务、行政资助、行政奖励、行政调解、提供信息等，此类柔性管理方式作为行政管理方式创新的成果，与刚性管理方式相对应、相配合，体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求，在行政实务中被自觉或不自觉地运用，发挥出特殊的行政管理功效。 特别是行政指导作为最具代表性的柔性管理方式，近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广，产生了有助于实现行政管理目标的积极效果，有助于形成行政机关与行政相对人的和谐关系。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：要改革行政管理方式，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，这是转变政府职能、深化行政管理体制改革的重要内容。其中的行政指导这一新型管理方式，由于具有及时灵活、广泛适应、便于操作、成效显著等特点，日益受到各地、各领域的行政机关和行政公务人员的高度关注、尝试运用，取得了积极成效。例如泉州、吉林、北京、沈阳、苏州、台州、永川、眉山等地工商行政机关，近年来积极推行行政指导，取得了提高工商监管水平、构建服务型工商、和谐工商的积极效果，泉州工商局还于2008年度被评为全国十大法治人物并被国家人事部授予人民满意的公务员集体称号，其经验已被国家工商总局转发全国工商机关推行。其他行政管理领域如城管、质监、税务、卫生、环保、旅游、公安、教育等领域，近年来也广泛采用行政指导，取得提高行政服务水平的积极效果。 由于行政指导是行政管理方式创新进程中出现的新生事物，人们对它的认识有待深入，运用的比较分散、不够规范、缺乏经验，存在各种问题、困难和矛盾，亟需将其纳入法治化轨道。因此，当下亟需以最具代表性的行政指导行为作为突破口和研究进路，通过对行政指导和其他柔性管理方式及其法治化路径的分析，研究解决中国特色的新型行政管理方式及其法治化路径的基本理论与实务问题，为我国创新行政管理方式、建设服务型政府、实现和谐社会提供科学路径。 “以行政指导为代表的新型行政管理方式及其法治化路径研究”，“行政指导是建设服务型政府的一个最佳突破口和高效运行的制度平台”，这是重大的现实课题，亟需解决行政指导制度化、规范化和法治化进程中的诸多理论问题和实务问题，推动行政管理方式创新和服务型政府建设。由于近年来全国许多地方工商机关在行政管理实践中自觉地探索实施行政指导，产生了改善工商机关与行政相对人的关系、提高工商监管和服务水平的良好社会效果，一些地方的城管、公安等行政机关也自觉地探索实施行政指导取得积极成效，其经验具有很强的现实针对性和实效性，有助于转化为良善的行政实践和重大的社会效益，值得各地党委和政府科学决策参考。 换言之，以工商行政指导实践经验为重点研究样本，包括对城管、税务、质监、卫生、环保、旅游、交通、公安、民政、教育、科技等领域运用行政指导的情况加以比较研究，有助于发现中国特色行政指导制度演进的规律特点和发展路向，系统地提出实现行政指导法治化的基本对策；在此基础上，对其他柔性管理方式及其法治化路径加以系统和有重点的研究，对刚性管理方式的民主化革新及其法治化路径加以系统和有重点的研究，从而形成关于新型行政管理方式的科学结论和法治化思路，从方法论、对策论以及价值论的角度提出建设服务型政府的基本意见，可以说这是摆在法律学人和法律实务工作者面前的重大历史任务。 【作者简介】 莫于川，任中国人民大学法学院宪法学与行政法学教授、博士生导师，国家级重点学科中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任。 【注释】 [i] 关于改革开放30年来我国政府法制发展的阶段性特点，学界将其划分为如下三个时期来加以认识：（1）政府法制建设起步发展时期，时间跨度大致是从1978年到1988年。也就是从1978年底召开的中央工作会议和党的十一届三中全会正式确立改革开放方针，到行政诉讼法颁布之前的1988年。在这个十年，从过去行政法律被单纯视为政府管治老百姓、管治社会的手段，行政法治观念比较淡薄，到开始注重运用法律手段，老百姓可以针对违法的行政行为提起诉讼，政府法制建设开始起步。（2）政府法制建设规范发展时期，时间跨度大致是从1989年到1998年。我国于1989年4月4日通过并于次年10月1日起施行了具有行政法制发展里程碑意义的《行政诉讼法》，1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》，1993年发布施行了《国家公务员暂行条例》，1994年通过并于1995年施行了《国家赔偿法》，1996年通过并施行了《行政处罚法》，1997年通过并施行了《行政监察法》，行政主体和行政行为受到规范，行政程序法治观念得到提升，行政审判受到重视，政府法制建设日益规范发展。（3）政府法制建设全面发展时期，时间跨度大致是从1999年至今。其主要标志是1999年修宪将“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略载入宪法，同年国务院发布了《全面推进依法行政的决定》，最高人民法院颁布了新的执行《行政诉讼法》若干问题的解释，2000年出台《立法法》，然后是2003年《行政许可法》出台，2004年修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，同年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确定了建设法治政府的远景目标，分步骤、有重点、由点到面、以人为本地推进政府法制建设。参见：《案例行政法教程》，北京：中国人民大学出版社2009年出版，第439页。 [ii] 这5个突出特点是：（1）从简单拿来主义，到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合；（2）从法律虚无主义到行政法治主义，从形式法治主义再到实质法治主义、功能法治主义；（3）从只注重实体法，再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法（法律原则）的作用；（4）从传统型的高度集权的行政法制理论，走向民主化、科学化、法治化的行政法制理论；（5）从不讲法理、不重诚信、不计成本、不讲效率，到注重正当基础、政府形象、科学评价、成本效益。参见莫于川主编：《案例行政法教程》，北京：中国人民大学出版社2009年出版，第439－440页。 [iii] 参见何春中：《邯郸公开市长权力行政职权有流程图》，载中国江苏网新闻中心://news.jschina..2005-8-8 10:32:05。 [iv] 例如，它强调了一系列新理念，以推动人们的观念更新，包括参与行政、合作行政、行政服务、行政公开、行政效能的观念和原则；它还确立了一系列新机制，以促进行政法制创新，包括重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度，以及规范性文件的登记、失效、检索、评估制度。 [v] 广州市2006年在全国最先出台了一项专门地方行政立法《规章制定公众参与办法》；北京市在2007年12月5日起施行的《志愿服务促进条例》将社会组织北京志愿者协会确定为志愿服务工作协调指导机构。由人大立法和行政立法确立的社会公众参与公共管理的力度非同一般，这从立法的角度积极回应了参与行政、合作行政的行政模式转型和行政法制演进的历史潮流。 [vi] 这很像经济体制改革之初设立计划单列市，中央赋予其副省级的经济管理权限，重庆、大连、青岛都属于这种情况。比如说，当时中央直接给重庆市下达经济指标，虽然也要通过四川省转发，但指标已经是确定给重庆的，到四川省后不会再划分给别的地市，只能给重庆市，这称为“单列经济计划管理体制”。 [vii] 莫于川：《宪政视野下我国行政法的民主化发展趋势分析——民主行政法论纲》，载北京大学法学院编《润物无声——中国宪政之路》，北京：法律出版社，2004年出版，第224－235页。