基于公共性基础上的巨灾保险制度研究

一、巨灾风险的公共性分析 萨缪尔森指出：集体消费产品是指这样一种产品，“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。从理论上来说，界定一种产品或服务是否为公共产品，要看其是否具备两个特征：非排他性和消费的非竞争性。依据以上两个标准，社会产品可以区分为三大类，即私人产品、公共产品与准公共产品。 应指出，从严格意义上来说，上述两个特征的规定不是绝对的，它们都有赖于技术条件和具体环境。在确定一种物品是否为公共产品时，必须考虑受益者人数及能否将这些受益者排除在该物品的享用之外。当受益者人数众多且排除任何一个受益者在技术上不可行时，该物品就可视为公共产品。 刘诗白先生认为公共产品是一种超越市场决定但又利用了市场力量的生产机制，是社会主义市场体制下国民经济的重要组成部分，它既弥补在满足公共需要上的市场失灵，又能促进私人产品生产的发展。 以上理论为分析巨灾风险的属性提供了理论基础。首先，巨灾风险是一个只能带来负效用的产品，其供给主体是大自然，消费主体是社会各群体。巨灾风险的供给具有不可抗拒性，社会对其消费具有强制性。尽管社会对巨灾风险唯恐避之不及，但往往对其束手无策，人们只能采取措施减少由于巨灾风险而产生的负效用，但不能消除它的供给。因此，巨灾风险的供给与需求既不存在排他性又不存在竞争性。其次，巨灾风险所产生的影响巨大、覆盖面很广。如2008年初发生的我国南方大范围冰冻灾害，据民政部估计直接经济损失约1 516亿元，全国21个省(自治区、直辖市)受到不同程度的影响，造成交通、电力等众多行业的重大损失。因此，不论从经济的角度还是从社会的角度，巨灾风险都是一种公共产品，而巨灾风险管理和巨灾保险也因此具有很强的公共性。 二、巨灾保险发展模式分析 巨灾保险作为非工程性风险管理的重要手段，具有公共性的特点。那么公共产品应由政府提供还是私人提供呢?从休谟、斯密到庇古、萨缪尔森等，一个基本的分析框架就是公共产品必须由国家提供，原因在于市场提供没有效率。凯恩斯主义者也认为，公共产品的非排他性和非竞争性特征，决定了通过市场方式提供是不可能的或者成本高昂，并且在规模经济上缺乏效率。但从20世纪70年代以来，一些主张自由主义的经济学家开始否认政府作为公共产品唯一供给者的合理性。一方面，由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。另一方面，官员也是理性的“经济人”，公共产品的政府供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此，政府提供公共产品容易导致种种“政策失败”，其交易成本甚至比市场制度昂贵，相反，如果加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。 虽然公共产品供给理论上存在着重大争议，但政府作为公共产品供给主体，无论在历史上还是在现实中都占据了重要的、主导性的地位。分析原因主要有两个方面：首先，从公共产品的特征角度而言，公共产品，尤其是普适性强的公共产品，一般具有成本高、规模大、周期长、收益低等其他特点；对于这类公共产品的供给，市场机制出现失灵，不易将免费搭车者排除在外，难以满足成本——收益对称的市场激励原则，因此，私人企业没有激励或者没有能力来投身于公共产品供给活动。其次，从政府的特征角度而言，政府具有强制性和普遍性，即拥有巨大的“暴力潜能”和动员大量社会资源的能力，同时具有广泛的社会代表性，因此，有能力、有条件来从事具有非排他性、非竞争性和规模经济优势的非盈利公共产品的供给活动。 许多国家通过立法程序将巨灾保险以法律形式明确，规定部分巨灾风险必须进行强制保险，当强制保险和其他辅助补偿方式仍不足以赔偿所有的巨灾损失时，政府有责任和义务承担不足部分的巨灾赔偿责任。如挪威法律规定山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山爆发等5种自然灾害作为财产保险的扩展责任，属于强制保险，其保费附加在所有售出的火险保单之中；日本政府于1966年颁布地震保险法，要求住宅必须对地震、火山爆发、海啸等自然灾害投保，并逐步建立政府和商业保险公司共同合作的地震保险制度；美国部分州实行强制性的洪水保险；土耳其政府通过立法要求所有登记的城市住宅必须投保强制性地震保险，且强制性地震保险条款全国统一，并建立国家巨灾准备金，以降低政府的财务风险。 1980年一1995年期间，我国企事业单位的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾风险，同时，居民家庭财产保险的保障范围中包括了各类巨灾风险。但从1995年开始，我国保险业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发，要求保险公司停办地震保险，因此，我国保险业提供的各类企业财产保险和家庭财产保险中均将地震风险列为除外责任。尽管目前国内商业保险公司将部分巨灾事故列为保险责任，但是由于涵盖的范围和对象较窄，还不足以发挥巨灾保险的功能和作用。因此，在我国巨灾保险体系的建设中，政府采取的是放任的态度，不参与也不干预，完全按各个保险公司的意愿经营。随着近年来各种自然灾害频发，凸现出了我国巨灾保险制度的缺失，也凸现了政府在巨灾保险体系建设中的缺位。因此，我国现阶段建立政府主导下的巨灾保险体系就显得格外迫切。 三、建立政府主导的巨灾保险体系 (一)分区域建立政策性巨灾保险公司 我国的商业保险公司因经营巨灾风险的时间很短、面很窄，积累的数据根本不能满足统计的需要。但政府通过其权力机制，能将分散在各个职能部门的资源和数据加以整合、统计、分析，对我国各个地区的巨灾发生情况做出翔实的调查，形成查询方便快捷、资料完备的数据库，为巨灾保险产品的推出和费率的厘定奠定坚实的基础；同时，政府可以将有限的人力、物力和财力加以集中，投入到专门的政策性巨灾保险公司，使其能高效快速地运营和发展壮大；再者，巨灾险的发生影响面广、损失巨大，而我国商业保险市场和商业保险公司的发展现在正处于一个混沌状态，且存在偿付能力不足的问题，如果将巨灾保险的经营分散到众多的商业保险公司，则既不利于偿付能力和道德风险的监管，又不利于灾后快速、合理、充分的理赔。因此，不论从经营巨灾风险的基础条件，还是从巨灾保险业务的监管上，政策性巨灾保公司都是适合我国目前国情的一种最优选择。由政府扶持建立数个政策性的巨灾保险公司，将目前商业保险公司正在经营的巨灾保险方面的业务剥离出来交其专门经营，在经营较成熟后再完全转向商业化操作。 由于我国幅员辽阔，地区之间存在着多方面的差异。首先，我国东西南北各个地域的气候差异大，可能遭受各种灾害的发生频率和损失程度存在着很大的差异，这就为设计出能吸引广泛巨灾保险投保人兴趣的产品造成了较大难度，如果不能吸引到足够多的投保人，则巨灾保险产品就失去了可操作性。其次，同一风险在不同的地区也会造成差异很大的危害，譬如2008年初发生的大范围雪灾风险对南方和北方造成的危害程度相比悬殊很大。再者，由于各个地区的经济发展不平衡，企业的经营收入和家庭的纯货币收入也大不相同，单位区域内的保险价值也不尽相同。因此，不能用一张综合性保单将所有的巨灾风险都涵盖其中，不能使用一个全国统一的保单和统一的费率，而是根据气象地理特征和经济发展水平将全国划分为不同的风险区域，再针对该区域的具体情况推出巨灾保险产品、厘定产品费率。因此，政策性巨灾保险公司通过这种差异化的目标经营战略，可以满足不同区位和不同经济水平的客户要求，能极大地刺激社会对巨灾保险的需求。 (二)大力拓展再保险市场 要通过再保险在地域上分散风险、扩大承保能力、稳定经营成果。通过再保险，一方面可以将大数定律应用到更广泛的区域内，在全球范围内聚集风险单位，从而使在局部区域内不可保的风险成为可保风险或准可保风险，另一方面可以将巨额风险分散给其他的保险人，从而由众多保险人来共同承担风险。1985年墨西哥大地震、1988年吉尔伯特飓风后赔偿责任的98％以上都是由再保险公司偿付的。而1992年美国的安德鲁飓风和1990年欧洲冬季狂风灾害赔偿责任的50％以上是由再保险公司承担的。在9?11恐怖事件所造成的损失中，60％～70％的赔偿将由全球再保险市场承担。 但从我国再保险的供给看，中国再保险市场规模小，承担风险特别是巨灾风险的能力十分有限。与国际再保险市场和国际再保险公司相比中国再保险市场和中国再保险公司的整体规模和实力都大为逊色。中国的商业再保险市场是世界上最小的市场之一，它仅占全球市场份额的0．1％。目前我国境内可以参与再保险的承保能力为6亿美元，其中 90％以上还需要用于非巨灾风险的一般保险业务的再保险和人身再保险业务。即使全部用于巨灾承保，也不过能承担20亿美元的损失规模。对于动辄几十亿，甚至上百亿美元的巨灾损失，承保能力非常脆弱。因此，政府在建立政策性巨灾保险公司后，大力拓展再保险市场，将风险进一步大范围的分散是发展巨灾保险的迫切任务。 (三)引入巨灾风险债券 巨灾债券又称为自然风险债券或保险连结型债券，它以高收益的债券将巨灾风险证券化，把保险公司的风险转移到资本市场，达到风险分散的目的。保险公司通过设立一个特殊目的再保险公司(SPR)来发行巨灾债券。巨灾债券发行后，未来债券本金与债息是否偿还，完全依据“触发事件”是否发生。债券的偿还是附有条件的，一般在债券合同中规定，如果在约定期限内发生“触发事件”，那么债券持有人将损失部分或全部的本金或利息收入，而作为发行债券的保险公司将获得一笔相应的资金，作为保险理赔的基础。如果在期限内没有发生“触发事件”，保险公司将返还投资者的全部本金，另外还要支付较高的投资回报，作为使用其资金以及承担保险风险的补偿。 美国保险业的实践证明，保险业能够将巨灾风险转移到资本市场中，这使保险公司有能力承保巨灾风险，同时它也为资本市场上的众多投资者提供了新的投资品。可以预见，随着全球经济一体化的发展，保险市场和资本市场的进一步融合，巨灾风险证券化的潜能将被进一步释放，从而达到最大限度地降低成本的目的。 发展巨灾债券可以充分发挥保险市场和资本市场的作用，尤其是资本市场“蓄水池”的作用，可以将巨灾风险在资本市场上进一步消化。同时，对于资本市场来说，巨灾债券为之带来了更多的投资选择，因为巨灾风险的发生与否同资本市场的回报率基本上不存在相关关系，将巨灾债券引入非完全市场，可以提高市场效率，投资人可以根据自己的投资目标和偏好，构筑成本更低、风险更小的资产组合，这样投资于巨灾债券就能为投资组合带来分散风险的作用。因为在一般的投资组合中，任何一种证券都无法分散金融市场的系统性风险，但是巨灾债券却可以，同时它为投资者带来了与风险相匹配的高回报率。这样，重大的风险累积就在保险公司和金融市场间得到了重新优化配置。 (四)实施多样化的救济方式 政策性巨灾保险公司虽然具备政策性的一面，但也同时具备商业性的一面，因此，面对我国巨灾风险造成的如此巨大的损失，巨灾保险的承担能力有限，并不能完全补偿社会各主体的经济损失。对于这种巨灾风险融资的缺口还需要政府救济的补充。长期以来，我国对巨灾风险损失都采用以国家财政为主导的救济，但政府财政仅仅是最低限度地提供灾后救济，而且，政府财政救济手段单一，存在很多弊端，主要表现为：第一，政府救济金额很小，惠及面较窄，相对于损失巨大、受灾面很广的巨灾损失如杯水车薪；第二，滋生了人们对政府的依赖，削弱了防灾减损的动机，同时容易产生道德风险；第三，对巨灾保险产生“挤出效应”，降低了社会对巨灾保险的需求欲望。 因此，政府必须改变以往单一的救济方式，实施多种救济手段。一是直接的资金救济，对象是遭受到毁灭性打击的家庭和企业，他们虽然参加了巨灾保险，但保险补偿远不能使其恢复生活和生产，这种情况下政府再提供部分资金，救助家庭于危难之中，帮助企业于破产之境。二是提供优惠贷款，对部分受损较严重的家庭或国家扶持的重要企业，或没有得到巨灾保险保障的对象，政府可以考虑提供一定额度的优惠贷款。三是提供保费补贴，基于我国国民的保险意识不强，且很多人确实负担不起巨灾保险费用，政府应在不降低实际巨灾保险费率的情况下，根据本身财力向人们特别是弱势群体提供巨灾保险保费补贴，以提高巨灾保险的购买力。 四、结语 巨灾风险受灾面广、经济损失重大，对我国的影响很大。巨灾保险作为巨灾风险管理的一个重要方法，对我国保险业而言还比较陌生，在我国还不太成熟的保险土壤里，还不能通过纯粹商业化途径建立巨灾保险体系。因此，对巨灾风险管理体系和对巨灾损失融资体系的建设必须在政府的主导下展开，只有借助政府强大的管理功能、雄厚的资金实力和较高的信用保障才能推动我国巨灾保险体系快速健康地发展。本文认为，应该在政府的主导下，通过设立数个政策性的保险公司对全国的巨灾风险进行集中管理和经营；再通过大力发展再保险和引入巨灾债券，将巨灾风险在国内外更广泛的范围进行分散；最后通过多样化的政府救济方式为补充手段，最终形成一个由巨灾保险公司、再保险公司、政府、个人和投资者共同分担的巨灾保险体系。 保险研究