论民族法制与民族关系

我国是多民族的社会主义国家，民族关系问题历来是我国 革命和建设总问题的一个重要组成部分。能否处理好民族关系决定着多民族国家的兴衰安危。。一方面自二十世纪八十年代我国实行改革开放和建设社会主义市场经济以来，相对于二十世纪八十年代以前计划经济体制下而言，民族关系出现了许多新变化新内容；另一方面世纪之交以来民族分裂主义势力在世界范围内掀起一股新的浪潮，已经对我国的安全和政治稳定构成威胁。良好的民族关系能够促进政治稳定从而有利于国家的经济发展，但是改革开放以来，民族关系相对于计划经济时期已经发生了很大的变化，已有的调节民族关系的方式和手段体系已不能适应这种新变化，所以在当前形式下必须加强民族法制建设，建立起以法律调节为核心的民族关系调节体系，促进民族关系的健康发展，维护我国的政治稳定，促进我国的经济发展。 一、加强民族法规体系建设，建立以法律调节为核心的民族关系调节体系的重要性。 1、 社会义市场经济的形成与发展给我国民族关系带来的影响 市场经济是“看不见的手”与“看得见的手”的有机结合，两只手都会对民族关系产生影响。在我国社会主义市场经济的形成与发展过程中，不仅给我国民族关系带来了新的影响，也决定了民族关系调节体系必然有所变化。社会主义市场经济体制的出现，对民族关系的影响是多方面的，其中主要的大约有以下几点。 一是社会主义市场经济的开放性给民族关系带来了新的影响。市场经济的特点之一就是它具有开放性，这与计划经济时期的情况截然不同。可以说计划经济在一定程度上的特征表现为封闭性，封闭性的存在使不同地域不同经济类型处于平稳的状况之中，按计划的生产调拨方式，不仅使经济发展缺少活力，也使民族间的交往被限制在一定范围之内。民族之间的表现在人才、技术、交通、能源、资金等方面的差异性对民族关系的影响比较小，即使产生矛盾也被限定在一个很小的范围，民族关系问题也比较容易解决。但是在市场经济条件下，原本在计划经济时期就比较落后的民族地区，要适应市场经济这种开放性的冲击，比起其他地区尤其是东部发展较早的地区来说要困难的多，民族之间的表现在人才、技术、交通、能源、资金等方面的差异性就比较容易产生矛盾，由于民族之间的交往越发广泛，这种矛盾也教容易传播和扩大。 二是社会主义市场经济的竞争性也给民族关系带来了新的内容。社会主义市场经济的另一个特征就是它的竞争性。在计划经济时期，竞争性并不突出，民族之间由于经济产生的矛盾并不多，也不是主要问题。而实行社会主义市场经济体制以来，竞争成为经济发展的主要动力之一。竞争给民族关系所带来的正面影响是显而易见的。通过竞争可以提高民族地区落后的经济实力，可以优化民族地区各种经济形态和资源优势，还可以提高民族地区现代化的观念素质，可以开拓民族地区的经济发展思路等等。同时通过竞争还能够使民族和地区间的交往增多，并能够使这种交往向纵深层次上发展，使民族间的相互了解认识更为全面深刻。促进民族关系向良好方向发展。但是在社会主义市场经济发展初期，一些民族和民族地区对于市场经济所具有的竞争机制准备不足，应付能力不强，同时由于自身参与市场竞争条件的先天不足，势必在市场竞争中处于不利地位。这样就制约了这些民族和民族地区在整体经济发展的速度，给民族关系带来了一些负面影响，对民族关系的正常发展产生了某种阻碍作用，在一定范围甚至激化了已有的民族矛盾。 三是社会主义市场经济对经济利益的调整，对民族关系产生了新的影响。社会主义市场经济的出现，对各方面的经济利益进行了重新调整。经济利益的内容从不同角度看有两个方面，一个是个人、集体、国家利益；一个是民族、地区、国家利益。就后一方面来说，社会主义市场经济在利益调整方面对民族关系已经发生了很大的影响。因为在市场经济条件下，其主要的直接目的是获取经济利益，但是在市场经济所具有的开放与竞争条件下，少数民族和民族地区由于竞争能力较弱，他们的经济利益往往会被削弱。虽然目前国家为保护民族地区的经济利益，在政策、资金、技术以至项目方面等给予了倾斜照顾，使这种矛盾得到一定程度的解决，然而民族地区终究脱离不了市场经济的制约，市场经济体制仍然起着主导作用，照顾只能缓解问题，而不能根本解决问题。故而在民族地区尚不能完全享受到与其他地区平等或相近的经济利益时，民族关系必然会受到或多或少的影响。 四是社会主义市场经济新理念对民族传统观念和传统文化的冲击，也影响了民族关系。对于习惯了计划经济甚至自给自足的小农牧经济的民族和民族地区来说，传统的经济文化观念较为牢固。相对于发达地区而言，其接受新理念新技术的步伐就要慢的多。另一方面民族的传统的经济文化往往具有顽固性，在当前建设社会主义市场经济体制的转变时期，继承和发扬民族的传统的经济文化优势与接受新理念新文化以适应市场经济环境的需要之间就会有冲突和矛盾，虽然这种冲突和矛盾是非对抗性的，但在客观上仍然会对民族关系发生影响。 2、世界民族宗教关系的发展对我国民族关系的影响 自冷战结束以来，世界性的民族主义浪潮异军突起，民族冲突、宗教纷争和种族纠纷明显加剧。强烈地震荡和冲击着转换中的世界政治格局和重整中的国际关系。以苏东剧变为开端，以亚非欧接合部为中心，包括中东欧、巴尔干、中东、中亚、西亚直至非洲，形成一条民族主义的地震带，不断引发武装冲突和恐怖活动。民族与宗教问题已成为当今世界动荡不安的重要根源，并对我国的国家安全和社会稳定产生了许多负面影响。这股世界性的民族和宗教矛盾对我国的社会稳定和经济发展的破坏性影响主要表现在以下几个方面。 一是跨国居住的同源民族对我国西部边疆的影响。尤其是泛伊斯兰主义和泛突厥主义对新疆的影响。近年来，随着西亚的伊斯兰运动的不断演进和“伊斯兰革命”的持续输出，对我国西部及领国中亚各国产生了巨大的冲击，尤其在我西部的领国阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦，形成一条月牙形的动荡地带。这些国家的内战对我国边境地区尤其是对新疆的安全带来了不利影响。从历史上看，我国新疆地区很早便成为伊斯兰教广泛传播的区域。共同的宗教信仰使西亚的伊斯兰主义很容易渗透到新疆境内。和其他宗教相比，伊斯兰主义有强烈的政治化倾向，其典型的口号是“不要东方，不要西方，只要伊斯兰”。新疆民族分裂主义者在吸收泛伊斯兰主义思想的基础上，形成了自己的宗教观。他们极力煽动宗教狂热，宣扬极端宗教思想，打着培养所谓“伊斯兰事业接班人”的幌子与我争取青少年，乘机扩大民族分裂势力的社会基础，制造穆斯林和非穆斯林之间的矛盾。国际上的泛伊斯兰主义的组织也一直想把“伊斯兰革命”输入到中国。因此泛伊斯兰主义已经对我国政局的稳定构成威胁，而且还出现了西方敌对势力将祸水东引，利用原教旨主义遏制我的苗头。泛突厥主义和中亚各国的民族自决思潮对我西部主要是新疆安全也产生了冲击。苏联解体后，新疆西部建立了5个国家，这些国家的主要民族与新疆少数民族在历史文化传统、宗教信仰和生活习俗等方面都有某些相同之处。自80年代以来由于新疆的对外开放，使境外的泛突厥主义思想很容易传播到新疆，中亚各国的民族自决思潮也对新疆产生了不利影响。中亚各国的独立使拥有境外“突厥人”最多的中国成为泛突厥主义者集中攻击的对象。目前，在欧美、中东及中亚活动的东突厥斯坦独立运动组织多达十几个，这些民族分裂组织不仅积极谋求所在国的当局的支持，同时还出现了跨国、跨民族、跨宗教联合的倾向。这些组织不断制造声势，妄图使“东突厥斯坦问题”国际化。自上世纪90年代以来，新疆的民族分裂主义运动进入一个新的活跃期，他们采取暴力和非暴力两种方式，一方面加强舆论宣传，一方面在新疆和其他地区制造暴力和恐怖事件，已经严重干扰了国内的经济建设和社会稳定。 二是达赖集团对西藏的分裂活动进一步升级。自1959年西藏平叛后，达赖喇嘛流亡到国外，并成立了所谓的“流亡政府”，其分裂祖国的活动就没有停止过。自我国改革开放以来，达赖集团就不断掀起分裂祖国的活动高潮。尤其是上世纪80年代末，挪威诺贝尔委员会出于明显的政治目的授予达赖诺贝尔和平奖，使达赖倍受鼓舞，加快了其利用宗教分裂祖国的步伐，致使西藏宗教面临许多新的问题。同时达赖还化身为“人权卫士”，竭力鼓动西方国家在日内瓦人权会议上通过谴责中国侵犯西藏人权的议案。近年来，达赖集团调整了其分裂活动策略，积极与“台独”及其他海内外反华势力相勾结，相互沆瀣一气。西藏的一些寺庙被达赖集团利用，从事分裂活动，有些僧尼不守教规、寺规和国法，扰乱社会秩序，这对西藏的安定团结和祖国领土完整无疑是个巨大的威胁。 三是邪教势力的迅速蔓延。近年来，从事国际恐怖活动的还有邪教组织，如日本的“奥姆真理教”和美国的“大卫教派”等。邪教是人类文明与进步的共同敌人，其教义往往不可思议。邪教满足部分人的领袖欲望，承诺要为人们寻求亲情关系和创建更美好的未来，在年青人中很有市场。有些邪教不仅散步邪说，蒙蔽群众，而且还有政治野心，妄图推翻政府。受国际邪教势力的影响，我国国内曾被打击过的邪教残余势力迅速发展蔓延。一些坏分子打着宗教旗号，通过篡改教义，拼凑新的内容，以实现其政治野心，一旦发展到一定程度，就必然在政治上打出夺取天下的旗号。据最新统计，我国邪教组织的活动涉及到全国27个省、市、自治区，其组织上的严密性、政治上的反动性、活动上的渗透性已给社会造成了很大的危害，有些邪教组织还参与非法传销活动，干扰正常的经济秩序。 四是西方敌对势力利用民族宗教问题对我国进行“西化”和分化的活动愈演愈烈。利用民族宗教问题对我国进行攻击和渗透，是西方敌对势力实现其“西化”和分化战略图谋的一贯伎俩。以美国为首的西方国家以“宗教保护者”身份自居，经常无端指责我国政府控制和迫害宗教，编造所谓“宗教迫害”事件，干涉我内政。我国新疆和西藏等地民族分裂活动之所以猖獗，是与西方国家的支持分不开的。西方敌对势力“和平演变”在苏联、东欧得手以后，更是集中力量，利用一切可以利用的工具，对我国进行渗透和干预，妄图改变我国政局。其用心险恶，对我国的国家安全危害极大。 3、新形势下，城市化进程加快对民族关系的影响 随着改革开放的不断深入，城市化进程的步伐也越来越快，少数民族流动人员不断增多，我国城市的民族格局出现了许多新变化、新情况，主要表现在： （一）少数民族流动人员日益增多。在城市化的背景下，越来越多的少数民族流动人员进入城市，使城市的民族构成有了很大改变，其表现为少数民族流动人员、少数民族迁徙人口的数量上升，民族成分增多。今后，随着经济和社会事业的快速发展，城市化进程的进一步加快，少数民族流动人员仍会继续增多。 （二）多元文化相互交融。少数民族流动人员进入城市，不仅活跃了城市的经济，增进了各民族间的交流与合作，而且促进了城市文化的多样性，有多少个民族，就有多少种文化共存，各民族的饮食、服饰、音乐、舞蹈、语言等文化相互交融，在各个层面的交往程度加深。同时，在多元文化的交融中，也带来一些碰撞，对人们的思想观念和行为方式产生深刻影响。 （三）散居化趋势明显。民族散居化是民族发展过程中的一个重要规律。随着城市化进程的加快，少数民族的散居化在城市的发展中表现得更为突出，世居的少数民族在城市发展中，由于城市改造、拆迁等原因，原先相对集中居住的格局被打破，逐渐分散于城市的各个角落。因婚嫁、经商、就业等原因迁徙城市的外来少数民族，较快融入当地社会，也是民族散居化的主要构成要素。外来的少数民族流动性很强，随着对城市的逐步熟悉和适应，其生产生活的范围也会向整个城市扩展。总之，“大分散、小集中”的民族分布的特点在城市中也得到了充分体现。 （四）民族意识逐渐增强。在城市化进程中，各民族间的相互关系更为密切，了解进一步加深。同时，以本民族自尊心和自豪感为主要内容的民族意识也会增强，表现为更加注重本民族与汉族等其他民族的对比，更加关注民族间经济发展的差距，更加迫切要求加快本民族的发展，更加关心民族形象的维护，更加注意对各项合法权益的保障，更加关注政治上的参与等。民族意识的增强，具有两重性，引导得好，有助于本民族得发展和进步；引导得不好，也会强化民族关系得敏感性，可能对民族关系产生消极的影响，在一定条件下使民族之间矛盾和摩擦增多，加大处理问题的难度。 城市民族格局出现的新变化、新情况，带来了城市民族关系的一些新问题、新特点。一方面，少数民族人员的流动，使各民族之间的交流与合作日益加深，交往与联系更为密切，有利于巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，增强中华民族的凝聚力。另一方面，少数民族人员的流动，也不可避免带来一些摩擦和纠纷，影响城市民族关系。城市中影响民族关系的问题表现在政治、经济、文化等各个方面，其主要形式有：各民族在根本利益一致的前提下，因具体经济权益引发的纠纷；城市改造、拆迁及经济体制改革和产业结构调整中，因少数民族群众妥善安置不够引发的问题；不同民族成员间在语言、文化、风俗习惯、宗教信仰等方面，因缺乏相互了解和尊重而引发的矛盾；媒体出现违反民族宗教政策，歪曲、侮辱少数民族风俗习惯和宗教信仰，伤害少数民族感情引发的问题；在清真食品生产、运输、销售等环节中，出现不清真的情况，或者没有清真饮食营业执照的企业生产和销售清真食品引发的纠纷；与信仰伊斯兰教的少数民族密切相关的清真饮食网点、宗教活动场所建设滞后引发的问题；一些城市中关于少数民族的优惠政策受到冲击，有的政策名存实亡，有的不易操作，造成了部分少数民族群众心理上的失落；个别少数民族流动人员因不了解当地的法律、法规或法制观念淡薄，不服从管理，甚至聚众闹事，与有关执法部门发生冲突；个别少数民族流动人员进行吸毒、贩毒、盗窃、抢劫等违法犯罪活动，甚至有的发展为带有黑社会性质的团伙犯罪，严重扰乱了社会秩序等。 城市中影响民族关系的问题，除具有敏感性、复杂性、特殊性等特点外，还呈现以下特点：一是处理难度增大。一些影响民族关系的问题，比较错综复杂，有的是历史遗留问题，或者是新出现的问题，处理起来比较棘手；有的问题跨地区和部门，协调处理难度大；还有一些问题是多数人的过激行为或一般违法行为与少数人的严重违法行为和极个别的破坏活动交叉在一起，加大了处理问题的难度。二是群众性突出。少数民族流动人员在城市里是“弱势群体”，遇事容易“抱团”，把涉及个别民族成员的问题，往往看成是“本民族”的事情，特别是在少数别有用心的人的煽动下，很容易酿成群体性事件，并且常常伴有上访、聚集、静坐、串联、游行等行为。三是对抗性趋强。城市中影响民族关系的问题在一定条件下也具有对抗性，有的问题是少数民族成员与当地群众之间的矛盾和纠纷，在一些因素的影响下也有可能转化为少数民族与当地政府和有关部门之间的对抗，甚至出现冲击党政机关的严重群体性事件。四是危害性加大。影响民族关系的问题，有的具有较大的危害性，既有社会影响，又有经济损失；既有国家、集体利益的损害，又有个人利益的损害；既有直接危害，又有间接危害。一些问题由于“连锁反应”，规模从小到大，往往酿成局部范围的不安定，危害了民族团结和社会稳定。 总之，改革开放以来，尤其是建设社会主义市场经济体制以来，受外因与内因的影响，我国民族关系较之计划经济时期而言，出现了许多新变化和新内容，在新的环境条件下，它更具有深刻性和广泛性。而传统的调节民族关系的体系由于定型于计划经济时代，有很深的时代烙印，已经不能很好的适应现阶段民族关系的现状。因此必须进行改变和创新，才能更好的解决民族关系中新出现的问题与矛盾。 二、 强民族法规建设，建立以法律调节为核心的民族关系调节体系的必 然性 1、民族关系的调节方式及其比较 建国以来，党和政府为了正确规范和引导民族关系，保障其沿着正确的健康的轨道发展，运用了很多种调节方式。根据所使用的工具的不同，可以将这些调节方式分为以下三种。 一是行政调节。行政调节是指行政机关包括那些经过授权的组织通过制定、实施政策或直接查处、干预有关事件，来调节民族关系，它是各国政府在民族关系调节中经常而普遍使用的一种调节方式，因为制定并实施政策是政府的一项固有权力，是政府为完成某项任务或实现某一目标的基本工具或手段。各国运用政策调节民族关系，就是围绕民族关系的各个方面，制定实施政策。我国调节民族关系的政策主要有（1）、民族区域自治政策。就是在中华人民共和国内，在中央人民政府的统一领导下，以少数民族聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权。它是我国带根本性的一项政策。（2）、民族干部政策。就是国家大力培养、选拔、使用少数民族干部的政策，包括一系列政策措施，如规定少数民族干部应与少数民族人口比例相当，选派各级各类少数民族干部到中央国家机关和沿海挂职锻炼，举办各级各类少数民族干部培训班等。（3）、民族经济政策。就是国家从政策上调节民族经济关系，帮助少数民族地区加速经济发展，缩小后进民族与先进民族的经济差距。主要措施有如在投资上对少数民族地区实行倾斜，财政上给予民族自治地方机动金、预备费、民族补助款三项照顾，对边远山区、牧区的民族贸易企业实行自有资金、利润留成和价格补贴三项照顾，减免税收，提供优惠信贷，内地经济发达省份与边疆少数民族地区开展对口支援，对外开放少数民族地区，发展边境贸易，对少数民族贫困地区实行特别帮扶等。（4）、民族文化教育政策。就是大力发展少数民族和民族地区文化教育，弘扬民族传统文化，提高民族整体素质。具体措施有，各民族都有使用和发展本民族语言文字的自由，实行双语教学，保护民族文化遗产，扶持民族文艺创作，创办民族高等院校、培养民族人才等。（5）、民族风俗习惯政策。就是国家尊重少数民族的风俗习惯，同时赋予各民族拥有保持或改革本民族风俗习惯的自由权利。（6）、民族宗教信仰政策。就是宗教信仰自由，对国家来说，宗教信仰是公民个人的私事。每个公民都有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由，有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一种宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教现在信教的自由，也有过去信教现在不信教的自由。每个公民，无论是信教还是不信教，信这种宗教还是那种宗教，政治上一律平等。（7）、民族统一战线政策。就是注重与少数民族爱国人士的密切联系，与之建立统一战线，充分发挥其在团结和联络少数民族群众中的作用，调动其为建立良好的民族关系作贡献的积极性。我国以民族政策来调节民族关系已基本形成了一个内容丰富、范围广泛的体系。它对平等、团结、互助的社会主义民族关系的形成、巩固和发展发挥了基本的主要的作用。 二是社会调节。所谓社会调节，就是利用民间（非官方）——个人、团体和舆论的力量处理民族关系延续中出现的问题，使之保持在正常、和谐状态。 利用个人调节民族关系。一是指由双方代表直接面谈，协调解决问题，达成协议或取得一致意见后，各自再去做本民族群众的工作。通过直接交谈，不仅可以消除误会，缓和紧张关系，而且为一方向另一方表示歉意或承认错误提供了适宜的场所。是一种自觉、主动调节民族关系的方式，值得大力提倡；二是通过与当事人双方联系密切、关系友好，有较大影响力的第三者（中间人），在当事人双方之间牵线搭桥，沟通联络，传递信息，为双方当事人表达意见、看法，提供一条畅通的渠道，中间人还可以利用与双方的关系做一些规劝、说服工作。 民间团体在维护民族关系中具有不可替代的作用。民间团体由各方面的人士组成，不仅具有广泛的代表性，而且联系广，利用民间团体调处民族关系大有可为。例如，我国的各级各类宗教协会、各类民族研究学术团体等都在处理宗教问题、民族关系问题中发挥了重要作用。 舆论是通过改变人的内心世界，如思想观念等而发挥导向作用的。利用舆论调节民族关系主要是指：（1）、为人们正确处理民族关系提供标准。民族关系中的是非曲直，舆论会作出明确回答；（2）、形成维护、珍惜民族关系的良好环境；（3）、颂扬民族团结中的好人好事，批判、谴责破坏民族关系的行为，对民族关系中出现的不良现象和苗头进行批评教育。 与政策调节方式所不同，社会调节不是运用官方的强制力，来要求人们做什么，怎么做，而是依靠民间的自发力量，促使人们按一定的是非标准去自觉、自愿的规范自己的行为。 三是法律调节。法律调节就是指通过民族关系方面法律的制定、执行、遵守以及宣传教育来规范民族关系，建国以来，我国制定了一批专门调节民族关系的法律法规和大量的有民族关系调节内容的法律法规。主要有《宪法》、《民族区域自治法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及包含《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》、《商标法》等在内的其他法律法规。这些法律法规的颁布实施对促进民族关系的健康发展起到了重要作用。 行政调节、社会调节、法律调节这三种调节方式各有特点，各有长处与不足，单独使用任何一种调节方式都不能完全达到目的，使民族关系得到健康发展。这就有一个互相搭配、综合使用的问题，但并不等于说三种方式没有主次、轻重之分。不同的调节体系有不同的结构和重点，不同的调节体系适应不同的环境和需要。就三种调节方式组成的任何一种调节体系而言，通常，社会调节在每一种调节体系中都只能充当辅助手段，而不能作为主要手段，这样，就只有行政调节和法律调节两种方式可以充当主要手段，形成以行政调节为主和以法律调节为主的两种体系。但究竟是选择以行政调节为主，法律、社会调节为辅的体系呢？还是选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的体系呢？这就涉及到两种体系主要是两种手段，即行政调节和法律调节的比较问题。 行政调节具有以下特点：（1）、政策的制定比较快，也比较容易；（2）、政策的覆盖面广，民族关系的所有方面都可以通过制定、执行政策来处理；（3）、政策的灵活性大，当然主管随意性也大；（4）、政策具有易变性、临时性，因而稳定性差；（5）、政策虽具有一定的严肃性、权威性、强制性，但不及法律那么高；（6）、政策调节的效果比法律调节差，违反政策的处罚缺乏量的规定性，往往教轻，而且从性质上说，也只是一种行政处罚，而非法律处罚。 法律调节的特点有：（1）、法律的制定程序比较严格，从起草、修改到提交立法机关讨论通过、最后公布实施经历的时间较长。一般来说，制定一部法律比制定一项政策要难得多；（2）、法律规范的内容具体的硬性规定较多，弹性小，可操作性强；（3）、法律制定的内容一般都是比较成熟或已经相对定型的东西，因而法律的稳定性好；（4）、法律具有相对的客观公正性，可避免主观人为因素的干扰和影响，结果人们比较容易接受；（5）、法律比政策具有更高的权威性、更大的强制力，法律比政策更容易得到贯彻执行；（6）、法律对违法所应承担的责任有明确的规定，处罚的性质与程度也与政策不同。 虽然行政调节与法律调节各有特点，各有长短,但比较而言，法律调节方式无论从可操作性、独立性来说，还是从实际效果以及可执行性来说，都要明显好于行政调节方式。因此，在选择调节体系，确定调节方式的结构和重点时，应选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的民族关系调节体系。 2、新形势下，确立以法律调节为核心的民族关系调节体系的必然性 改革开放以来，党和政府就不断加强法制建设，党在十五次全国代表大会上更是明确提出要依法治国，建设社会主义法制国家。依法治国的内容是，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事业，保证各项工作都依法进行。从中可知，必须运用法律手段去管理的三大类事务：国家事务、经济文化事业、社会事业。这三类事务都和民族问题、民族关系密切相关。 首先，用法律作为调整民族关系的核心手段是依法治国及发展民族关系的需要。依法治国要求在社会生活的所有领域，树立法律的权威，以法治理。所以，在纷繁复杂的民族问题中，在网联社会关系的民族关系中，如果不能以法律加以规范，使之处于有序状态，那么就整体而言，依法治国的目标将很难实现。换言之，民族关系的法律调整是依法治国的重要内容，如果没有民族关系的依法调整，就不会有真正意义上的依法治国。从另一方面来说民族关系作为一种有自己特质的社会关系，内容丰富、复杂敏感，并且和其他社会关系相互作用，因此，要使之处在一种良好的状态之中，必须服从一定的规则。这个规则就应当是基于国家的利益和各民族的意志而设定的法律。因为法律关系具有的特性要求调节这一关系的手段必须是强有力的。在现代社会，除了法律没有别的事物可以有这种力量。法律是国家的意志，是以国家的强制力来保证实施的，是以法庭、监狱等国家机器为后盾的，任何一种社会力量都无法与法律相抗衡。所以在法律的规范和制衡下，可以使民族关系的积极方面在社会生活中发挥良好的作用，可以使民族关系健康有序的发展。 其次，用法律作为调整民族关系的核心手段是开发少数民族经济的需要。社会生活中的冲突往往可以找到经济的根源，要巩固和发展社会主义的民族关系，最重要的和最基本的工作就是要强固民族关系的物质基础，致力发展各民族的经济文化事业。然而，在社会主义市场经济体制下，经济的发展不止是单纯的经济问题，人们常说社会主义市场经济是法制经济，充分说明了法律在现代经济生活中的地位。在少数民族经济的发展上，在这个直接制约民族关系走向的重大问题上，法律同样起着重要作用。当前，西部经济大开发是党和政府工作的重要内容，也是全国改革开放的一个重要组成部分。由于民族关系的特殊性，在民族经济发展的过程中，法律不仅起着通常情况下对经济生活所起的作用，比如规范作用、引导作用、保护作用等等，而且由于少数民族经济的发展本身构成民族关系的内容，因而法律的作用在这里显得非常突出。民族地区的发展涉及到许多重要而复杂的经济关系，比如：资源富集的少数民族地区如何通过法律手段获得这些资源的开发、利用、受益权（从法律的角度讲这些资源都是属于国家的）；国家在民族地区开发这些资源如何带动当地经济的发展，促进当地人民群众生活的改善；对于因经济欠发达而财政匮乏的民族地区来说，如何获得国家财政的支持，在税收上得到优惠，从而有助于经济的发展居于边境地区的少数民族如何利用地理上的优势，开展同领国的经济贸易往来。从而为本地的发展注入活力，等等。这些都需要法律加以规范。可以说，离开法律的力量就不可能有作为民族关系基础的少数民族地区经济的发展。 再次，民族平等需要法律去保障。平等，在民族关系中居于特别重要的地位。民族关系中很自然的、首先遇到的问题便是各民族的地位问题，是彼此平等还是有高低之分？坚持民族平等便是正确的进步的民族观和民族政策，反之则是错误的、反动的民族观和民族政策。从社会整体利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和谐与合作，才能推动人类社会的进步和各民族自身的发展。实行民族平等，受惠的不仅是某个民族，而是整个国家，整个人类社会。但是，民族平等的实现决不是通过一个宣言或一项抽象的政策就可以应声解决的，因为民族平等涉及众多的社会关系，涉及不同民族的利害得失，并且受制于社会制度、社会发展状况、意识形态等。社会主义制度为实现民族平等提供了可能，但这一美好的愿望并不会自动成为现实，还必须有国家和社会的关注和努力，必须有强有力的措施，这个措施首推法律。正如列宁所说：“保障少数民族权利的问题，只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决。”法律的权威性和普遍的约束力，可以使民族平等原则成为社会的现实。以政治权利为例，要实现各民族的政治平等就应当使各民族真正地拥有选举权和被选举权，拥有言论自由，拥有担任公职的权利。这些都涉及到法律问题，只有通过法律的制定和执行，才能使各民族的平等权利得到实现、得到保证。具体来说，只有通过加强民族法制建设才能使各民族政治上的平等变为现实的、可以真正享有的东西。离开了有关的、具体的法律的规定，所谓民族平等原则只会成为一句空话。 无论从法律调节和行政调节的比较来看，还是从实际需要来看，选择以法律调节为核心的民族关系调节体系都是必要的，但是，现实情况是，长期以来，我国实行的是以行政调节为主，法律、社会调节为辅的民族关系调节体系，行政调节被广泛而普遍的使用，法律、社会调节手段即使偶尔使用，也是变换形式，被政策化以后使用的。法律在民族关系调节中的功能远远没有得到应有的发挥。以行政调节为主的调节体系虽然对我国社会主义民族关系的不断发展、改善发挥了重要的作用，其弊端和危害也是十分明显的，最大的弊端是带来民族关系的不稳定、时好时坏，当正确的民族政策得到较好的贯彻执行时，民族关系就正常和谐，并不断优化改善；而当正确的民族政策被改变或得不到贯彻执行时，民族关系就恶化、倒退。例如“文革”。因此，要不断巩固和发展我国的社会主义民族关系，就必须实现民族关系调节体系的转变，由以行政调节为主转变为以法律调节为主，实现民族关系调节法制化。 三、建立和完善民族法规体系的必要性 1、我国社会主义民族法规建设现状 建国以来，我国民族立法工作走过的是一条曲折发展的道路，取得了一定的成果。1949年9月，期临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地方，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”这标志着我国民族法制建设的开始。根据《共同纲领》的规定，中央人民政府于1952年8月批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。《共同纲领》和《实施纲要》对民族区域自治制度的一些基本原则做了明确规定，虽然尚不全面，但为以后关于民族区域自治制度的立法奠定了基础。 1954年宪法根据国家形势和任务的发展变化，对民族区域自治制度作了一些新的规定，使《实施纲要》的修改成为必然。因此，从1955年起，全国人大民族委员会即根据宪法，着手修改《实施纲要》的具体工作，这实际也即是起草民族区域自治法工作的开始。从1957年6月至“文革”开始，这一时期，由于“左”的指导思想的影响，之前形成的民族立法的良好势头逐渐逆转，一些重要的民族立法工作被迫停顿。如起草民族区域自治法的工作也由于反右的政治形势而被搁置。但在这样的形势下，仍制定了一些重要的法律，如全国人大常委会通过的《民族自治地方财政管理暂行办法》，此外还批准了48各民族自治地方组织条例。但总但的来看，这一时期民族立法数量不多，涉及的范围比较狭窄。民族立法虽有所前进，但开始进入建国后民族立法的曲折阶段。“文革”十年时期，民族法制遭到践踏，民族工作被取消，民族立法工作处于停顿。 党的十一届三中全会后，我国社会主义民主法制建设重新走上健康发展的道路，在民族问题自身重要性的客观要求下，在党和国家的高度重视下，我国民族法制也进入了新的发展阶段。这一时期民族立法取得了重大成就，其标志是1982年宪法和1984年民族区域自治法的颁布和实施。82宪法继承并发展了54宪法调整民族关系所规定的基本原则，总结了1954年以来在民族工作中正反两方面的经验，对民族问题作了比较全面的规定，奠定了新时期民族立法的法律基础；1984年通过的民族区域自治法根据宪法的规定扩大了民族自治地方自治机关的自治权，使得民族区域自治得到了进一步完善。在此基础上，民族立法工作全面展开。 首先从数量上看，除宪法外，全国人大及其常委会通过的法律中，专门对民族问题或涉及民族问题的法律，就有35个；全国156个民族自治地方中，有119个自治条例，还制定了63个单行条例和43个变通规定；辖有自治地方的省制定实施民族区域自治法的地方性法规和规章10个等。（以上资料截至到1998年12月） 其次，从纵的方面讲，调整民族关系的法律、法规层次较多，大体上可分为六个层次。(1)、根本大法—宪法；（2）、基本法—民族区域自治法；（3）、一般法如森林法、草原法等；（4）、国务院及其所属部门制定的行政法规和行政规章，如《关于进一步贯彻实施民族区域自治法若干问题的通知》、《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》等；（5）、调整民族关系的地方性法规，如湖南、山东、北京等12个省、直辖市人大常委会制定了关于散居少数民族工作的条例等；（6）、民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定或补充规定等。这六个层次使民族法形成了层次交叉成网络状态的垂直体系。 第三，从横的方面讲，规定民族问题的法律、法规遍布各个法律部门，宪法、民法、刑法、经济法等等。在内容上则涉及到社会生活的许多方面。按其调整的对象，大致可分为以下几类。（1）、关于保障民族平等团结的法规。这类法规首先源于宪法的规定，我国宪法总则规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”在宪法其他的条文里，以及依据宪法的这些规定，其他的的相关法律也就维护民族平等作出了明确的规定。如《商标法》规定，商标不得使用“带有民族歧视”的文字和图形；《广告法》规定，广告不得“含有民族种族、宗教、性别歧视的内容”；《刑法》也就那些严重妨碍和破坏民族团结的行为，应承担的刑事责任作了规定；等等。（2）关于民族区域自治的法规。我国宪法规定：“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”宪法的第三章第六节是专门关于民族区域自治的规定。除此以外还有《民族区域自治法》、《国务院关于进一步贯彻落实民族区域自治法若干问题的通知》等关于民族区域自治的专门法规。（3）、关于帮助少数民族发展经济和改善人民群众生活的法规。这类法规很多，其内容涉及到基本建设、财政体制、商业贸易、农业经济等等。如《草原法》规定，“国家建设在民族自治地方征用或者使用草原，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排。”等等。在帮助少数民族发展经济、改善少数民族生活方面，还有一些专门的、具有规范性的文件等。（4）、关于发展少数民族教育、科技、文化事业的法规。如《义务教育法》规定，“凡年满六周岁儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”这一类的单行行政法规和部门规章也比较多。在发展少数民族文化事业方面也有众多的法律、法规。我国宪法规定，国家根据少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速文化的发展；各民族都有使用和发展自己的语言和文字的自由；《著作权法》规定，“将已经发表的汉字文学作品翻译成少数民族文字在国内出版发行”，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬等。（5）、关于尊重少数民族风俗习惯方面的法律法规。我国宪法规定，各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。国务院发布的《关于殡葬管理的暂行规定》规定，“尊重少数民族的丧葬习俗，实行土葬的，应在制定地点埋葬。对自愿实行丧葬改革的，他人不得干涉。”《监狱法》规定，“对少数民族罪犯的特殊生活习惯应当给予照顾”，等等。（6）、其它法规。如《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》等等。 建国以来，尤其是改革开放以来，我国民族法制建设取得了一定成果，随着在依法治国的进程中社会主义法制建设的加强，民族法制的建设也在不断发展，一些新的民族法规正在酝酿之中，民族法规体系日臻完善，必将在我国民族关系的调整中发挥越来越重要的作用。 2、我国当前民族法制建设的不足 新中国成立以来，我国的民族法制建设取得了很大成就，也积累了丰富而宝贵的经验，已初步建立了具有中国特色的社会主义民族法规体系，但从总体上看，这一法律体系尚属初创，很多地方都还不够完备，相对于民族关系的发展，相对于民族工作的实际需要而言，还有很多不足，还有很多需要完善的地方。概括起来，这些不足主要有以下几个方面。 一是民族法学研究相对滞后。法学科是伴随法现象成长起来的，以法现象为研究对象的一门学科。其主要研究关于法现象的各种学术，以及法现象的产生、发展、变化规律。但是，法学科不是法现象的简单的直观的描述，而是对法现象的科学的抽象；不是只被动地反映法现象，而是可对法律规范的制定、实施、发生作用提供理论指导。民族法学作为一个专门的法学科，是20世纪80年代在我国首先形成和发展起来的，是以民族法规为研究对象的学科。民族法学科与民族法规两者相辅相成，互相促进。可以说没有民族法规不可能有民族法学科，而没有民族法学科的理论指导，也不可能建立起适应社会要求的民族法规体系。但是我国民族法学研究相对于民族法规建设的需要而言还很薄弱，还没有形成具有独立学科特色的、相对成熟的科学的民族法学基本理论体系。 二是民族法制建设的监督机制不完善。在法制建设中，法律监督是一个重要的环节，在民族法制建设中显得尤为重要，这是由民族法制的特征决定的。因为民族法涉及社会关系的学多方面，在表现形式上，有时为专门的单行法规，有时是以专门条文的形式渗透在其他的法规之中，有些民族法如民族区域自治法没有相关处罚的规定。从执法的角度讲，民族法并没有一个特定的执法机关（这和其他法规有很大的不同），而是由相应的国家机关根据自己的职责所涉及的范围分别负责执行。基于这些情况，民族法的良好实施离不开强有力的法律监督，否则就有可能成为无人负责的“公用地带”。我国民族法制监督机制仍然处于一种空白或虚弱状态，监督体系不完善，没有充分发挥“权力机关监督”、“行政监督”、“社会监督”三者综合作用，往往单纯以“行政监督”为唯一的监督手段。监督的力度也不强，威慑力不高。 三是民族立法的步伐相对缓慢，对已有的法规修改或修订工作也很滞后。有法可依是整个法制建设的第一环节，民族法制建设也不例外。目前我国民族立法相对来说还很落后，一方面一些迫切需要出台的法规还没有制定出来，如全国性的保障散居少数民族平等权益的法律到现在还没有出台，而近几年发生的影响民族团结的事件，大都在非民族区域自治地方；五个自治区的自治条例起草了十几年，但至今没有一个进入法定的批准程序；有关规范社会主义市场经济体制方面的民族法律制定远远不够，……另一方面对现有的法律规范进行修改和补充的工作也不及时，法律具有稳定性是其特征之一，但也必须随着社会发展和客观情况改变进行适当的修改和补充。如我国宪法已修正数次，而依据82宪法制定的民族区域自治法却一直没有进行修改等等。 四是民族法制的宣传教育不够，不能适应建设团结、互助、友爱新型社会主义民族关系这个总体目标的要求。促进民族关系的健康发展和各民族的共同进步不仅仅是少数民族的目标和愿望，也不仅仅是民族自治地方的工作，而是全国各族人民的目标和愿望，是全国各级国家机关的工作内容之一。良好的民族关系和各民族的共同进步不仅仅对少数民族有益，对全国各族人民包括汉族、对整个中华民族都是至关重要的。但是目前对民族法制的重视和宣传普及往往局限于少数民族聚居的地方；局限于对少数民族的宣传和教育。民族法律法规成了少数民族的法律法规。这种状况已经不能适应发展民族关系的需要。 四、建设和完善我国民族法制的思路 我国民族法制建设经过几代人尤其是改革开放这二十来年的努力，取得了一定的成绩，但还有很多方面不完备，必须加以完善，使其健全起来，以适应新时期发展民族关系的需要，以适应建立社会主义市场经济体制的需要。而当前民族法制建设的重点（或主要内容）就是要针对民族法制建设过程中暴露出来的不足和缺陷加以改进和完善。 首先要加强民族立法工作，包括对已有的民族法规进行及时的修改和补充，做到有法可依。这包含两个方面的内容，一是加快立法进程，中央立法和地方立法并举，成熟一个制定一个，有的法规地方可以先搞，然后再形成全国性的法律。目前重点应该放在制定迫切需要的全国性的《散居少数民族权益保护法》和五大自治区的自治条例以及适应促进民族地区建立和建设社会主义市场经济体制需要的经济法律法规；一是对已不能很好适用于新时期的已有法律法规进行及时修改和补充，当前最迫切的是对民族区域自治法的修改和完善。 其次是要建立和完善民族法制监督机制。有有效的监督机制才能做到有法必依、违法必究、执法必严。这就要求充分发挥各种监督手段的效用，包括“权力机关的监督”、“行政监督”和“人民群众监督”以及“舆论监督”等。这样才可以充分保证法律被切实遵守、违法行为得到纠正。 第三是要重视和发展民族法学的研究。法学与法现象是相互作用的，民族法学是对我国民族法制建设和实践形成的经验总结，是对我国民族法制发展规律的科学抽象。完善的、相对成熟的科学的民族法学可以有效推动和指导我国的民族立法、守法和司法以及民族法教育与普及等。当前重点就是要完善民族法学基础理论、研究方法的更新和扩展、现实的民族关系中的法律问题和具有实践价值的对策的选题等。 第四是要加强民族法制的宣传和教育，强化人们的民族法制意识。法制建设的加强必须确保法律的遵循，而法律的遵循有赖于人们法律意识的强化。我国县级行政单位几乎都有少数民族居住，可以说民族关系无所不在。要使人们普遍树立这样的观念：民族关系的状况不仅涉及到社会的稳定和国家的统一，并且民族关系随时都可能发生在你的身边；民族法作为国家的法律，和国家的其他法一样，都是国家意志的体现，都具有普遍的约束力，因而，每个公民都有义务自觉地、切实地加以遵守。这就需要有针对性的加强宣传工作，宣传民族法的地位、内容和特征。应该把民族法的宣传列入国家的法制宣传计划之中，特别是要重视对青少年的宣传和教育，因为青少年是国家和民族的未来，青少年法制观念的强弱将对未来的民族关系产生长远的影响。 综上所述，在新时期，民族法制建设对民族关系的发展具有重要的意义，建立和完善一个健全的科学的民族法规体系是我国民族关系健康发展的基本保证和要求。民族法制建设不但重要而且将是一项长期的任务。 参考文献： （1）、《西部大开发与民族问题》 吴仕民著 民族出版社2001年出版 （2）、《民族法概论》 王尔玺著 云南人民出版社1988年出版 （3）、《论民族法学研究的主要任务》 马继军 青海民族研究1999年第3期 （4）、《试论民族关系的调节方式及其选择》 田孟清 新疆社会经济2000年第5期 （5）、《冷战后的世界民族、宗教问题及对我国的影响》 金鑫 徐晓萍 世界经济与政治1998年第12期 （6）、《冷战结束后的世界民族主义浪潮及我们的对策》 宋涛 广西民族研究1999年第4期 （7）、《试论当前我国民族关系的特点》 韩忠太 曲靖师范学院学报2001年第2期 作者：王忠平 彭卫 朱传华