非诉行政案件的执行问题

今年2月份最高院召开的全国法院行政审判工作会议上李国光副院长的讲话以及今年7月份省高院召开的全省法院行政审判工作会议上李毅峰副院长的讲话都提及要进一步加强对非诉行政案件执行工作的重视。强调当前行政机关申请人民法院强制执行生效的非诉具体行政行为案件数量较大，且有继续增加的趋势；审查执行中存在许多新情况新问题，也存在不少不规范甚至违法的做法，需要加强探索，纠正不规范的做法，尽快实现规范化。　　一方面要重视对非诉具体行政行为合法性的审查工作。法院对生效的非诉具体行政行为的强制执行是一种司法行为，依法审查申请执行的非诉具体行政行为的合法性，是法律赋予人民法院的重要职责，人民法院必须认真履行合法审查职责，不能成为非诉具体行政行为的纯粹执行工具。由于非诉具体行政行为与行政诉讼案件中合法性审查具有许多相同性，且法律政策性很强，为节约审判资源、提高审查质量和增强审查效果，必须严格执行行政诉讼法和有关司法解释的规定，对非诉具体行政行为合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。　　另一方面要准确把握非诉具体行政行为合法性审查的“度”。非诉具体行政行为与行政诉讼在合法性审查上应有不同的要求，不能等量齐观。按照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第九十五条规定，只有非诉具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院才应当裁定不准予执行。根据以上领导讲话的精神，结合我们对我市两级法院非诉行政案件的执行工作现状进行调研所收集的情况，我们来对非诉行政案件执行的几方面主要问题进行学习和探讨。　　一、关于佛山两级法院非诉行政案件的执行情况　　（一）案件的数量和类型　　从1999年到2002年以来的情况看，1999年受理非诉行政执行案件1392件；2000年受理2194件；2001年受理1705件；2002年受理2226件，居全省各中级法院的首位，其中南海法院受理1487件，居全省各基层法院的首位。　　我市非诉行政执行案件的类型主要有以下几种：1、追缴公路规费；2、计划外生育罚款；3、拆除违章建筑；4、拖欠劳动工资；5、工商行政罚款；6、拖欠税费款。等等。　　（二）案件的审查和执行情况　　1、关于案件的承办机构　　从各基层法院上报的材料来看，我市非诉行政执行案件在立案、审查、执行这三个环节上，不同法院以及同一法院在不同时期是由不同部门来负责的。在立案环节上，有的法院由立案庭负责，有的由行政庭负责；在审查裁定环节上，有的法院由行政庭负责，有的由执行庭负责，有的由立案庭负责；在执行环节上，既有行政庭负责执行的，也有执行庭负责执行的，还有法警队负责执行的。另外，还有的法院部分案件各环节都由行政庭办理，部分案件各环节都由执行庭办理。总之，在《若干解释》施行前，非诉行政执行案件的办理机构是比较不一致的，当然，在该司法解释颁布施行后，这种状况在一定程度上仍然存在。　　2、执行前的审查程序　　《若干解释》颁布施行后，我市各基层法院均能按法律规定组成合议庭，对非诉行政执行案件进行全面审查。审查的内容主要包括两个方面：一是立案受理的条件，其审查依据是《若干解释》第八十六条的规定，二是具体行政行为的合法性，其审查依据是该《若干解释》第九十五条的规定，即是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律依据、是否有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情况。审查之后按合议结果作出是否准予强制执行的裁定。　　3、执行方式和效果　　由于案件的类型、人员数量、当事人的态度等因素的不同，我市各基层法院采取的执行方式也不同，大致有三种：一是个案执行。主要针对被执行人的数量少、分布散、独立性强的案件，这是平时普遍采用的方式。执行程序一般为先送达《强制执行裁定书》和《限期履行通知书》，当事人不自动履行的采取查封、扣押等强制措施，对于态度顽固、对立情绪强的还要进行一定的说服教育工作；二是集中执行，比如召开执行大会。这种方式主要针对交通、公路规费、拖欠工资等当事人数量众多、案由相同的案件。一般程序为集中送达宣告有关法律文书，即时采取查封、扣押等强制措施，对拒不履行义务的人员必要时采用司法拘留等人身强制措施。由于此类案件涉及面广、影响大，所以采用集中、快速、强硬的执行方式才能迅速平息矛盾、解决问题。三是突出执行。主要针对顽固、群众影响大、造成一定社会舆论的案件，比如土地纠纷和违章建筑拆除等。执行此类案件一般既要进行耐心的说服教育，也要加大强制力度，双管齐下。既不让其产生对抗情绪，避免激化矛盾，也要消除其饶幸心理，保证完成执行工作。总之，近年来我市各基层法院承办了大量非诉行政执行案件，一是维护了行政机关的执法权威，保障了社会管理工作的顺利进行；二是维护了弱势群体的合法权益，促进了社会的安定团结；三是监督了行政机关依法行政，同时，教育了广大公民。　　（三）存在的问题　　全市各基层法院每年办理非诉行政执行案件的数量远远多于所审理的行政诉讼案件，且非诉行政执行案件种类繁多，执行难度较大，但与之不相适应的是法律、法规及司法解释对办理非诉行政执行案件的规定却相当少，更兼办理非诉行政执行案件的程序法定性和严格性不强，导致了在实际工作中各法院做法不一，出现的问题和遇到的难题不少，主要有以下几方面问题。　　1、关于非诉行政执行案件的办理机构问题。目前办理该类案件的部门还存在不一致。首先是关于非诉行政执行案件的立案审查，究竟是由立案庭负责还是由行政庭负责，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此未作具体规定，实践中也存在不同做法。其次是关于案件实体审查，在这一环节上各法院做法是比较一致的，特别是在新的司法解释颁布后，一般都由行政庭组成合议庭来审查。最后是关于案件的执行，在这一环节上就比较不一致了，承办机构既有执行庭，也有行政庭，还有法警队和派出法庭。新的司法解释对该问题的规定留有一定的灵活性和可选择余地，其第九十三条只规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”按照“审执分离”的原则一般以执行庭执行为宜，但具体行政行为合法性的审查和强制执行由行政庭统一办理往往有利的方面更多，实践效果也较好。　　2、关于立案审查标准问题。不论非诉行政执行案件是由立案庭审查立案，还是由行政庭审查立案，我们必须摆正一个正确的思想定位，那就是法院是担负对行政机关的行政行为进行司法审查和执行的职责，而不是仅仅作为一个执行机关来执行具体行政行为。因此，对于申请需要执行的行政行为必须严格依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条的规定予以审查，特别是关于申请期限、行政行为是否生效、以及被执行人是否为行政行为所确定的义务人等问题。　　3、关于非诉行政执行案件的实体审查问题。审理非诉行政执行案件虽然不象审理行政诉讼案件那样具有严格的法定性和程序性，但是司法解释也规定了审理该类案件的基本要求。首先，审理机构必须是由行政庭的合议庭来承担，不能由其他庭室或独任审判人员来办理；其次，立案之后必须在30日内审理完毕；最后，不论是否准于强制执行必须以裁定形式做出。在合议庭对申请执行的具体行政行为合法性进行实体审查时，所依据的审查标准应为司法解释第九十五条的规定，应该说该条规定的审查标准是有一定抽象性和自由裁量幅度的，这也是考虑到审理非诉行政执行案件的特点，既要对行政行为的合法性进行审查，又不如审查诉讼类行政行为那样严格。但与此同时，也会产生诸如审查程度难以把握、审查标准不易确定、认识不尽一致、做法不够统一、缺乏可操作性经验等问题。　　4、关于执行中的程序和方式问题。目前，司法解释未对非诉行政执行案件的执行程序和方式做出任何规定，各法院在操作中有共同的做法，也有独到经验。一般来说法院执行具体行政行为应在追求公正、高效完成的同时又尽量减少负面影响。至于具体采用何种方式，可针对案件的不同情况灵活机动地把握。应该说，我市各基层法院在非诉行政执行案件的办理方面在全省都是比较先进的。在实践工作中为了能达到良好的执行效果，可采用各种灵活多样的方式，但是在执行过程中一些必备的程序我们还是要遵守。　　5、关于财产保全和先予执行问题。许多法院在办理非诉行政执行案件中常常遇到当事人转移财产、逃避执行和急需即时执行但又受申请期限的阻碍等问题。其实司法解释第九十二条和九十四条能较好的解决上述问题，对此我们下面也会谈及。　　以上是我市两级法院非诉行政案件的执行情况。　　二、根据《行政诉讼法》和《若干解释》中有关非诉行政案件执行的规定，结合各法院在该项工作实践中难以把握同时又必须要明确和掌握的几方面问题予以讨论。　　（一）关于管辖　　《若干解释》第八十九规定：　　“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。　　基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。“　　本条之所以这样规定，主要基于以下几个方面的考虑：一是从实践情况看，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件，有些被执行人与申请执行的行政机关不在同一地，给申请执行的行政机关带来很多不便；二是人民法院在对行政机关申请执行的具体行政行为进行合法性审查的过程中，许多情况下需要由提出申请的行政机关提供据以证明具体行政行为合法的相关材料，如果申请执行的行政机关与审理执行的人民法院不在同一地，也不利于人民法院对具体行政行为合法性的审查；三是规定以不动产所在地确定人民法院对具体行政行为执行的管辖，体现了办理涉及不动产执行案件的特殊性，也是与《行政诉讼法》、《民事诉讼法》关于行政诉讼案件、民事诉讼案件管辖的规定相一致的。　　同时，行政机关申请执行其具体行政行为的案件，由于受多方面因素的影响，有些案件的情况比较复杂，执行工作的难度也比较大，一律由基层人民法院执行难以达到执行的目的。因此，在遵循以基层人民法院执行为原则的同时，规定“基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行”是符合实际的。基层人民法院如果认为由其执行某一具体行政行为确有困难，应当说明理由报请上级人民法院执行，上级人民法院应当进行审查并作出是否由本院执行的决定。如果上级人民法院经审查认为基层人民法院报请上级人民法院执行的理由不能成立或者不够充分，决定仍由基层人民法院执行的，基层人民法院应当执行，不应再行报请或者拒绝执行。　　（二）关于具体的申请条件　　《若干解释》第八十六条规定：　　“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：　　（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；　　（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；　　（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；　　（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；　　（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；　　（六）申请人在法定期限内提出申请；　　（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。　　人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。“　　本条是关于行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为所应当具备的条件及其法律后果的规定。　　行政机关申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，是实现行政管理职能和效率的重要途径和保障。根据现行法律的规定，目前我国只有个别行政机关具有比较完整的强制执行权，有些行政机关具有部分强制执行权，相当一部分行政机关不具有强制执行权。因此，许多具体行政行为需要申请法院强制执行，法院每年受理的这类案件是大量的。法院能否及时、正确地办理好这类案件，对于实现行政管理效能、保障和监督行政机关依法行政，有着重要的意义。　　行政机关申请人民法院执行其具体行政行为必须具备一定的条件。本条共列举了七项条件，只有同时具备这些条件的，人民法院才能依法受理。　　首先，申请执行的具体行政行为应当是依法可以由人民法院执行的。依法可以由人民法院执行的具体行政行为，主要是指依法可以对其提起行政诉讼，当事人在法定期限内既不提起诉讼又不履行，法律没有授予行政机关以强制执行权，或者法律虽然授予行政机关强制执行权，同时又规定也可以申请人民法院强制执行的具体行政行为。法律、法规赋予行政机关以行政强制执行权，属于法律、法规的一种特别授权，除法律、法规另有规定外，这种权利具有排他性。行政机关是行使行政管理职权的国家机关，为了保证国家行政管理活动的有效进行，特别是对那些非及时采取行政强制执行措施不能或者难以达到行政管理效果、实现行政管理目的的领域，法律、法规赋予了某些行政机关以强制执行权。当行政管理相对一方当事人拒不履行具体行政行为所确定的义务时，作出具体行政行为的行政机关即可依法径行采取行政强制执行措施，强制相对人履行义务或接受处罚，而无须申请人民法院强制执行。或者说，人民法院不具有对这种特定事项强制执行的主管权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不应受理。　　第二，具体行政行为已经生效。生效具体行政行为还应当包括1、行政主体资格合法、2、依法已穷尽行政程序（主要是指具体行政行为依法应当履行的审批程序已经履行完毕，当事人依法申请行政救济的程序业已完结等）、3、已经依法送达当事人等。只有这些要件同时具备，方可以成为生效的具体行政行为。　　第三，申请执行的具体行政行为具有可执行的内容。具体行政行为具有可执行的内容是指具体行政行为具有可执行性，即具体行政行为确定被执行人具有给付的义务。这种给付义务主要表现为物权的转移和债权的实现以及要求被执行人为一定的行为等。如果具体行政行为没有要求当事人履行一定的给付义务或为一定的行为，即不具有可执行性，强制执行就失去了对象和内容，申请执行也就失去了意义，法院则不应受理。需要强调的是，根据《若干解释》第九十一条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。”　　本条是关于行政机关和享有权利的公民、法人或其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为应当提交的相关材料的规定。　　人民法院对具体行政行为的执行程序是依申请行为而发生的，申请人民法院强制执行的行为是一种要式行为。因此，申请人必须首先向人民法院提交有关的书面材料。根据《若干解释》的规定，有权提出申请执行的申请人，既可以是作出具体行政行为的行政机关，也可以是享有权利的公民、法人或其他组织。由于申请的主体不同，应当向人民法院提交的材料也有所区别。申请人为行政机关的，向人民法院提交的材料应当包括：（1）申请执行书；（2）生效的行政法律文书；（3）证明具体行政行为合法的有关材料；（4）被执行人可供执行的财产状况；（5）行政机关认为应当提交或者人民法院要求其提交的其他与执行有关的材料。关于（1）申请执行书，是申请人请求人民法院予以强制执行的书面意思表示，是申请执行首先必备的要件之一。申请执行书应当载明与执行有关的内容和事项，诸如申请人和被申请人的姓名、名称和住址、地址，申请执行的法律依据，作出具体行政行为的行政机关，据以执行的法律文书的文号或具体称谓，具体行政行为送达的情况，以及义务人拒不履行义务的情况，还有被执行人行使或处分申请复议和起诉权利的情况，执行的对象和具体内容以及执行标的物的名称、地点，申请人的印鉴和申请时间等。（2）据以执行的行政法律文书，是生效具体行政行为的书面表现形式和载体，是引起执行程序的最基本的要件和根据，也是行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为不可缺少的前提和基础。据以执行的法政法律文书的种类比较多，它可能是行政处罚决定书，也可能是行政处理决定书，还可能是行政裁决书，等等。无论这些法律文书属于何种类型，只要是依法作出、已经生效并具有可执行的内容，义务人拒不履行的，均可成为强制执行的根据。如果行政机关尚未作出或者不能提供据以执行的法律文书，就不能向人民法院申请执行，也不能引起强制执行程序。（3）证明该具体行政行为合法的材料，主要是指行政机关作出该具体行政行为的法律依据、支持该具体行政行为合法有效的事实根据和主要证据等。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，能否引起执行程序，不仅要求申请执行应当符合有关程序上的规定，而且申请执行的具体行政行为也应当是合法正确的，否则，即使申请执行的程序符合规定，而具体行政行为存在明显或者重大违法错误，人民法院也不应予以执行。因此，行政机关在申请执行时，应当向人民法院提供能够证明该具体行政行为合法有效的有关材料，以便于人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，从而决定是否应当交付执行。（4）被执行人的财产状况，是指执行标的为被执行人具有给付义务的金钱或普通财物时，申请人应当提供的被执行人是否具有可供执行的财产以及财产所在的详细地点、数量（数额）方面的材料；申请人不能或难以提供被执行人财产状况的，应提供被执行人财产状况的有关线索。（5）其他必须提供的材料，是指除申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明具体行政行为合法的材料以及被执行人财产状况以外的，与审查申请执行程序和条件是否符合规定、具体行政行为是否合法正确有关而应当提供的材料。这类材料应当根据特定案件的具体情况和实际需要而定，申请人可以主动提供，人民法院也可以要求申请人提供。　　第九十一条第二款是对享有权利的公民、法人或其他组织为申请人的，如何提供有关材料的规定。行政机关与享有权利的公民、法人或其他组织虽然都有申请执行的权利，但由于这两种主体的性质、地位和条件等均有很大不同，故在申请执行程序中应当履行的义务也应当有所区别。作为作出具体行政行为的行政机关，对于本条前款要求提供的有关材料，应当有能力有条件提供；但对于享有权利的公民、法人或其他组织而言，有些材料则不能或难以提供。而这些材料又是人民法院审查是否应当受理和执行具体行政行为不可缺少的必要条件。因此，对享有权利的公民、法人或其他组织申请执行的这一类，除申请执行书和有能力提供的有关材料外，其他必要的材料应当要求行政机关负责提供。申请执行生效具体行政行为，是行政机关的一项法定义务，在行政机关应当申请执行而没有依法申请，享有权利的公民、法人或其他组织提出申请的情况下，行政机关更应当作为一项必须履行的义务积极配合，予以提供相关材料。　　以上是申请条件的第一、二项，关于申请条件的第（三）项至第（七）项是关于申请人、被申请人主体资格，被申请人不履行具体行政行为的期限，申请人提出申请的期限，以及人民法院受理申请执行的管辖等内容的规定。　　第三项条件是，申请人是具体行政行为的主体，包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织。根据《若干解释》第九十条的规定，申请主体还包括具体行政行为的权利人。行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议而作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内又未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在3个月内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。　　第四项条件是，被申请人是具体行政行为确定的义务人，强制执行不应当包括义务人以外的第三方。　　第五项条件是，被申请人在法定期限内未履行义务。在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。权利人申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。　　第六项条件是，申请人在法定期限内提出申请。此项规定的法定期限，是指《若干解释》第八十八条和第九十条规定的期限。关于这一条件要加以说明，第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”　　这第八十八条是关于行政机关申请人民法院执行其具体行政行为有效期限的规定。　　行政机关依法申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，实质上相当于诉负有履行义务的当事人不执行行政行为；人民法院受理、审查、执行具体行政行为，从广义上说也是一种诉讼行为，因此也应当有关于时效的规定。这对于促进行政机关增强行政效能意识也是有利的。本条规定的申请执行的期限，是与《行政诉讼法》第三十九条规定相衔接的，即：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据这一规定，起诉期限的一般规定为三个月，同时依法律的不同规定而有所区别；起诉期限和申请执行的期限，必须根据《行政诉讼法》一般规定和特定法律的具体规定加以确定和计算。　　第八十八条的适用，既涉及《行政诉讼法》第三十九条的规定，同时也涉及本解释第四十一条、第四十二条的规定。本解释第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”按照这一规定，行政机关未告知诉权或者起诉期限的，公民、法人或者其他组织的起诉期限最长可达两年。而本条又规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。这就出现一个问题，即行政机关未告知诉权或者起诉期限的具体行政行为，是否最长要待两年后才能申请人民法院强制执行？我们认为，行政机关在作出具体行政行为时，特别是作出这种需要当事人履行义务的具体行政行为，应当告知当事人可以申请复议和提起诉讼的权利和法定期限。行政机关未告知当事人诉权和起诉期限，而申请人民法院强制执行其具体行政行为的，人民法院应当告知行政机关先履行告知当事人诉权或者起诉期限的义务，当事人在法定期间仍不起诉也不履行的，行政机关方可申请人民法院强制执行。这对于促使行政机关规范行政执法程序、依法履行告知义务及保护当事人合法权益是必要的。　　本解释第四十二条是对公民、法人或者其他组织不知道行政机关对其作出的具体行政行为的内容，其起诉期限如何确定的规定。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不知晓或不知道其内容的，一般发生在行政机关没有依法送达给当事人法律文书，或者存在其他与具体行政行为有利害关系的人的情形中。根据本解释第八十六条的规定，前一种情形属于没有生效的具体行政行为，行政机关申请强制执行的，人民法院不应受理；而后一种情形，利害关系人一般不会直接成为被执行人。　　另外，第九十条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。……”　　本条是对申请执行具体行政行为的申请权利主体所作出的一项新的解释。　　《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，行政机关作出的具体行政行为发生法律效力后，负有履行义务的公民、法人或者其他组织在法定期限内不提起诉讼，且在法定或者具体行政行为确定的期限内不履行义务，作出具体行政行为的行政机关就应当申请人民法院强制执行，或者依法直接强制执行。行政机关这种申请执行的行为，既是一种法定权利，也是一种法定义务，行政机关只有依法行使这项权利、履行这项义务，才能发挥行政管理的效能，实现行政管理的目的。从实践的情况看，绝大多数行政机关能够依法行使该项权利、履行该项义务，但也有一些行政机关对其作出的某些具体行政行为怠于履行或者不履行向人民法院申请执行的义务，这不仅有损于行政管理的效能和权威，也使享有该具体行政行为所确定的权利的公民、法人或者其他组织的权利不能实现。这种情况一般多发生在行政机关依法对平等主体之间民事争议作出裁决的案件中。因此，解释第九十条规定在行政机关依法应当申请人民法院强制执行其具体行政行为而不履行申请义务的情况下，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。　　解释的这一规定在起草过程中，也曾有人提出过不同意见，认为《行政诉讼法》只规定行政机关可以申请人民法院强制执行其具体行政行为，没有规定具体行政行为确定的权利人可以申请执行；行政机关不履行申请执行义务的，利害关系人可以行政机关不履行法定职责为由提起诉讼，而不宜赋予利害关系人申请执行权。主张本条规定的观点认为：其一，《行政诉讼法》第六十六条规定的目的和意义，在于保证具体行政行为效力的实现，规定由行政机关申请人民法院强制执行，是启动强制执行程序和实现具体行政行为效力的一种手段，就立法目的和实现立法目的之手段的关系而言，手段应当服从目的。因此，如果赋予具体行政行为所确定的权利人以申请执行权，更有利于实现本条规定的目的，是一种符合立法原意的正确选择。其二，既然具体行政行为确认了某一特定主体享有该具体行政行为所确定的某些权利，该主体也就同时具有了要求义务人履行其应负义务的权利，从这个意义上说，申请执行并不是行政机关专有的权利；如果不允许权利人行使申请执行权，即意味着否定和剥夺了其该项权利。其三，对于行政机关应当申请执行而未依法履行申请职责，可以通过权利人诉行政机关不履行法定职责的方式解决的观点，虽然在法律上和程序上不存在障碍，但从诉讼经济角度看，并不是一种最佳选择。　　需要注意的是，权利人申请执行的期限与行政机关申请执行的期限有所不同。根据本条规定，权利人或者其继承人、权利承受人申请人民法院强制执行具体行政行为的，应当在行政机关申请执行期限届满后的90日内提出，即对具体行政行为的起诉期限加行政机关申请执行期限180天后90日内提出申请，超过90日申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。　　第九十条第二款的规定，是指享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为的，也应当符合行政机关申请执行的有关程序上的规定，包括第八十六条规定的有关条件，第八十七条规定的应当或可以受理执行的行政行为，第八十八条规定的例外情况，第九十一条提交申请执行书和据以执行的行政法律文书等材料的规定等。所谓参照，是因为这些规定只能适用于行政机关，如第八十六条第（三）项、第八十八条中有关期限的规定、九十一条中提交证明具体行政行为合法的材料等规定。除此以外，权利人与行政机关申请执行的要件基本相同。　　在明确了申请人提出申请的法定期限的规定的同时，还要明确行政机关申请强制执行的起始时间，这里归纳了五方面：　　1、申请执行具体行政行为的起始时间一般为行政相对人知道具体行政行为满三个月后的次日。　　2、行政机关未告知当事人诉权和起诉期限而申请人民法院强制执行其具体行政行为的，人民法院应当告知行政机关先履行告知当事人诉权和起诉期限的义务，当事人在法定期间仍既不起诉也不履行的，行政机关才可以申请人民法院强制执行。　　3、行政复议为必经程序，当事人超过60日或法律、法规另有规定的复议期限未申请复议的，作出具体行政行为的机关可以申请人民法院强制执行，不必等待法定的起诉期限届满。　　4、行政复议为必经程序的，当事人在法定期间内申请复议后，复议机关不予受理或逾期不予答复的，必须等到法定的诉讼期限届满，方可申请执行。因为在复议期满后，当事人可提起诉讼。　　5、当事人对行政机关作出的具体行政行为不知道或者不知道内容的，一般发生在没有送达法律文书，或者存在其他与具体行政行为有利害关系的人的情形中。对于没有送达法律文书的情况，属于没有生效的具体行政行为，行政机关申请强制执行的，人民法院不予受理。对于属于与具体行政行为有利害的人，则利害关系人一般不会直接成为被执行人。　　申请条件第七项是，申请人应当向有管辖权的法院申请执行。　　还有这八十六条关于申请条件的第二款是关于人民法院是否受理执行申请及如何处理的规定。这样规定的内容比较容易理解和操作，故在此不作过多阐释。需要说明的是，本条第二款之所以规定人民法院对符合条件的申请应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理，其意义在于：一是可以使人民法院办理这类案件的程序更加规范，防止在办案中出现草率从事等随意性问题，增强办案人员的责任感；二是可以在工作效率上对审判人员有所约束；三是所作出的裁定必须由合议庭进行合议，从而保证和提高办案质量，维护司法公正。　　（三）对财产保全和先予执行的限制　　《若干解释》第九十二条对财产保全问题作了具体规定：　　“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”　　这是关于申请执行前申请人可以申请财产保全和提供担保的规定。　　从司法实践的情况看，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件，在人民法院受理后执行中，往往发生由于被执行人转移、隐匿或销毁财产而造成执行不能的情况。为了保证具体行政行为效力的实现，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避执行义务，本解释规定在行政机关或具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，如果申请人有充分的理由认为被执行人有逃避执行的可能，可以申请人民法院对被执行人的财产作出财产保全的裁定，这对于保证执行活动的顺利进行是必要的。　　根据本条的规定，申请人民法院财产保全应当具备以下条件：其一，财产保全的申请一般在申请强制执行具体行政行为之前提出。这主要是基于财产保全是为了防止被执行人逃避执行而设定的一种制度，当发现被执行人有逃避执行的可能时，如不及时采取财产保全措施，就有可能造成难以挽回的后果。因此，申请人在申请执行前有权提出财产保全申请。在司法实践中，财产保全的申请与强制执行具体行政行为的申请可能同时提出，对此，也应当视为在申请执行前申请财产保全的情形，人民法院应当首先对财产保全的申请进行审查。其二，申请人必须有充分的理由认为被执行人有逃避执行的可能。这里所说的“理由”和“认为”，不应当仅仅是一种简单的、无形的猜测、怀疑和想象，而应当具有一定有形的、现实的和客观的根据。诸如，被执行人有逃避执行的迹象，被执行人有逃避执行的意思表示，被执行人以往的人格素质等等，而且这些理由一定是必须充分的，即认为被执行人有逃避执行的可能具有一定的合理性和现实性。其三，有权提出财产保全申请的，既可以是行政机关，也可以是具体行政行为确定的权利人，但两种主体申请财产保全的条件有所不同。由于财产保全是人民法院依申请在强制执行前对被执行人财产采取的一种强制措施，申请执行的具体行政行为的合法性尚未进行审查，或者说具体行政行为是否应当予以执行尚处于不确定状态，如果经审查具体行政行为有明显违法或错误，将会给被执行人造成经济损失。因此，具体行政行为确定的权利人在申请人民法院财产保全时，应当提供与被保全财产相应的财产担保，一旦具体行政行为不具有可执行性，因财产保全给被执行人造成的财产损失，应当由申请人负责赔偿。本条没有规定行政机关申请财产保全应当提供担保，主要是考虑行政机关作为国家机关，除用于办公的行政经费和设施、设备等国有资产外，没有属于其自己的财产，也没有用于财产担保的专项经费，无法提供财产担保。人民法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后，因具体行政行为违法错误而不具有可执行性，给被执行人造成财产损失的，行政机关则应当承担行政赔偿责任。其四，行政机关或权利人申请人民法院对被执行人财产保全的，人民法院应当对财产保全的申请进行审查，并作出是否予以财产保全的裁定。　　根据该条保全措施规定，在申请法院强制执行的过程，申请法院采取财产保全应当具备三个条件。第一，申请人应当在申请法院强制执行之前提出财产保全申请。第二，申请人有充分理由认为被执行人将逃避执行，如转移财产等。第三，权利人提出申请的，应当提供相应的财产担保。　　第二方面关于先予执行，《若干解释》第九十四条对先予执行问题作了具体规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。　　本条规定的是对在诉讼中能否申请执行具体行政行为以及可以执行的条件所作的解释。　　诉讼期间不停止具体行政行为的执行，是行政诉讼的一个重要特征和原则，对此，《行政诉讼法》第四十四条作了明确规定。《行政复议法》第二十一条对复议期间不停止具体行政行为执行也作了相应的规定。而本条中规定“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”，如果只从表面上或者文字上对上述条款作简单的比较，本条的规定与《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定似乎存在冲突，但是与相关的规定联系起来进行分析，两者并不存在矛盾和冲突的问题。《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条款是在《行政诉讼法》第八章执行中作出的规定。根据这一规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的条件是：公民、法人或其他组织在法定期限内既不起诉也不履行，或者说只有完全符合上述条件，行政机关才能申请人民法院强制执行。其中“在法定期限内”、“不提起诉讼”和“不履行”这些必要的条件只有同时具备，行政机关才有申请人民法院强制执行的可能存在。而在诉讼过程中，行政机关申请人民法院执行被诉具体行政行为的，公民、法人或者其他组织不存在“不提起诉讼”的问题，而是提起了诉讼，显然不符合上述规定的条件。因而，应当以不予执行为原则。　　至于第九十四条与《行政诉讼法》第四十四条和《行政复议法》第二十一条的关系问题，应该作这样的理解：《行政诉讼法》第四十四条和《行政复议法》第二十一条规定是对具体行政行为在行政程序中的效力包括其执行力的一种先定确认，即在具体行政行为发生法律效力后，未被确认为违法或被撤销之前，应视为其合法并具有执行力，即使该具体行政行为被申请复议或被起诉，也不影响其在行政程序中的执行效力。但是，如果将具体行政行为的执行变为司法执行即申请人民法院强制执行，则必须符合《行政诉讼法》第六十六条规定的全部条件。可见，上述各项规定是从不同程序、不同条件、不同性质上对具体行政行为执行问题所作的规定，相互间并不存在矛盾和不一致的问题，应当全面理解准确适用。　　在诉讼过程中，行政机关或权利人申请执行被诉具体行政行为的，本条也作了例外的规定，即不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。这一例外的规定，也是符合我国的具体情况和行政管理的实际需要的。从司法实践的情况看，有些被诉具体行政行为的执行具有很强的时效性，能否及时得到有效的执行，对国家利益、公共利益或他人合法权益关系重大，如果一律不予执行或者必须等到案件作出生效裁判后才能执行，就会造成不可弥补的损失。因此，遇有这种情况，人民法院可以先予执行。而申请执行人为被诉具体行政行为确定的权利人的，应当提供与被执行财产相应的财产担保，其理由与第九十二条中申请人民法院采取财产保全应当提供相应财产担保的理由基本相同。　　根据该条先予执行的规定，一般情况下，法院在诉讼过程中，对具体行政行为不予执行，但不及时执行，会造成严重损失的，法院可以先予执行。　　《若干解释》关于先予执行和财产保全的条件的规定有很大区别，对先予执行的作了更加严格的限制。　　（四）合法性审查的权限　　《若干解释》第九十三条明确规定了法院的审查权限：　　“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”　　本条是关于人民法院审查具体行政行为合法性的期限、组织、审查后果以及强制执行机构的规定。　　行政机关申请强制执行其具体行政行为的案件，法院应当对具体行政行为的合法性进行审查。主要理由是：第一，当事人对具体行政行为不起诉也不履行，行政诉讼法及有关的法律法规之所以规定行政机关可以申请法院强制执行，而没有赋予大多数行政机关以强制执行权，其根本意义仍在于建立一种司法权与行政权的监督制约机制；人民法院必须依法行使法律所授予的这种司法审查权而不得放弃这种法定职责。第二，既然有申请就应当有审查。申请的结果有两种可能，即接受申请决定予以执行和不接受申请决定不予执行。如果申请只能有一种可能即必须执行，那么申请就不应当是申请，而是交付或由法院强制执行；如果是这样，法院也就成了行政机关的执行机构。第三，具体行政行为一经法院决定执行，即属于司法执行的性质，表明具体行政行为的合法性已经得到了法院的司法确认；而由法院的性质所决定，其所有的司法行为，都必须体现审判机关的合法性和公正性。那种认为只要行政机关的申请符合程序规定，无论具体行政行为是否合法正确都应当予以执行，即使执行的具体行政行为违法错误，与法院也不相关的观点，显然是不符合立法原意的。第四，从目前情况看，当事人对具体行政行为不起诉也不履行的成因比较复杂；行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为违法错误的情况也时有发生；一些法院不经审查就交付执行而造成严重后果的教训是深刻的，由此而引起的赔偿责任的归属问题尚有待解决。因此，人民法院认真履行对具体行政行为合法性审查的职责，既具有合法性，也具有合理性，同时也具有现实意义。　　本条规定应当注意把握的有四个问题：一是人民法院办理非诉行政执行案件，从立案受理到作出是否予以执行的裁定，期间为30日；二是申请执行的具体行政行为的合法性应当由行政审判庭组成合议庭进行审查；三是经审查决定予以执行或者决定不予执行均应当作出裁定；四是需要采取强制措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。　　法院审理各类诉讼案件，都有法定的期间要求；办理非诉行政执行案件，同样应当有期限的限制。本条规定的30日，是从立案受理到作出是否予以执行的裁定的期间。从司法实践的情况看，这个期间的规定是符合实际，也是可行的；没有特殊的原因和正当理由超过该期限规定的，就属于违反非诉行政执行案件办案程序的行为。　　根据本条规定，行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查。这主要是考虑具体行政行为合法性审查的专业性比较强，适用法律上的疑难问题比较多，判断具体行政行为是否合法的难度也比较大，目前仍有不少问题有待进一步研究解决。应当说，在具体行政行为合法性审查方面，对于一些长期从事行政审判工作的人有时也显得并不轻松，不少问题也一时难以找到答案。因此，规定由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查是十分必要的。审查具体行政行为合法性以合议庭的方式进行，主要是因为：一是具体行政行为合法性的审查是一项严肃的司法行为，审查的结果既关系到行政机关的具体行政行为合法性能否得到司法确认、能否准予执行，也关系到公民、法人或其他组织合法权益的司法保护问题；二是由于具体行政行为合法性审查涉及的内容比较多、难度比较大，审查的标准也不易掌握，由审判人员个人承办不利于保证办案质量；三是根据第九十五条的规定，人民法院对具体行政行为合法性的审查，实质上是一种实体性审查，审查的结论须采用裁定的方式作出，就其性质和效力而言，与诉讼活动没有大的区别，因此，以合议庭的形式进行更符合规范化的要求。　　规定是否准予执行应当作出裁定，一是有利于规范这类案件的处理方式，统一法律文书，防止因做法不一致而影响人民法院行为的严肃性；二是以裁定的方式决定是否准予执行，必须向申请人和被执行人送达法律文书，有利于增强人民法院执行活动的公正性和透明度。　　人民法院作出是否准予执行的裁定后，应当分别将裁定送达给申请人和被执行人。裁定准予执行的，应当指定被执行人自动履行义务的期限，说服教育被执行人自觉履行具体行政行为所确定的义务，讲明拒不执行生效具体行政行为的法律后果。经宣传法制和说服教育，被执行人在指定的期限届满后仍拒不履行的，应当采取强制执行措施。对于无须动用很多的人力、警力和工具、设备即可以达到执行目的的强制执行措施，行政审判庭亦可以直接作出处理；反之，则应当交由负责强制执行非诉行政行为的机构执行。本条关于“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”的表述，主要是考虑目前各地法院负责强制执行具体行政行为的机构不尽一致的状况而规定的。　　（五）合法性审查的标准　　《若干解释》第九十五条规定了有关审查标准：　　“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：　　（一）明显缺乏事实根据的；　　（二）明显缺乏法律依据的；　　（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。“　　本条是关于申请执行的具体行政行为合法性审查的内容、标准及其后果的规定。　　人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性如何进行审查，审查的标准如何确定，审查的程度如何掌握，在理论上和实践中一直没有很好解决，认识不尽一致，做法不够统一，缺乏可操作性的经验，特别是在审查的标准上，存在不同意见。一种意见是作严格性审查的观点，即应当按照《行政诉讼法》第五十四条规定的内容逐项进行审查，要审查具体行政行为程序是否合法，也要审查具体行政行为实体上是否合法。其主要理由是：无论是被诉具体行政行为还是非诉具体行政行为，其合法性的标准都应当是一致的，不应当离开《行政诉讼法》的规定另立标准。另一种意见是程序性审查的观点，即只对申请执行的程序和条件是否合法进行审查，而无须对具体行政行为是否合法进行审查。主要理由是：相对人对具体行政行为已经丧失或放弃了诉权，因而该具体行政行为失去了进入司法审查程序的可能，人民法院也就不能对其进行合法性审查。还有一种意见是适当性审查的观点，即承认对非诉具体行政行为的审查与被诉具体行政行为的审查应当有所区别，既不赞成严格性审查的观点，也不认同程序性审查的观点，而主张以是否明显或严重影响具体行政行为合法性和被执行人实体合法权益为标准进行审查。其主要理由是：其一，诉讼过程中的合法性审查与申请执行程序中的合法性审查应当有所区别。《行政诉讼法》第五十四条规定的内容和标准，是建立在开庭、举证、质证、认证等诉讼程序的基础上的，对于非诉具体行政行为的不可能也没必要按照诉讼程序进行，否则就体现不出两种不同程序的区别。其二，对申请执行的非诉具体行政行为的合法性进行审查，是人民法院的一项重要的法定职责。当事人对具体行政行为不起诉也不履行，《行政诉讼法》及有关的法律法规之所以规定行政机关可以申请人民法院强制执行，将强制执行权授予人民法院，而没有赋予大多数行政机关以强制执行权，其根本意义是建立一种司法权与行政权的监督制约机制；如果人民法院只就申请执行程序是否合法进行审查，而不问具体行政行为是否合法，就失去了法律授权的意义，也无法发挥监督制约的作用。其三，审查的标准和内容应当适当，重点应放在是否明显或严重影响具体行政行为合法性、侵犯被执行人合法权益上。第九十五条的规定基本上采纳了后一种意见。　　根据本条规定，对申请执行的具体行政行为合法性审查的内容和标准主要有三个方面：一是是否明显缺乏事实根据；二是是否明显缺乏法律依据；三是是否存在其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。从以上规定的内容看，与《行政诉讼法》第五十四条的规定有所不同。首先，在规定审查（审理）的事项或内容的方式上，《行政诉讼法》第五十四条基本上采取列举的方式作出规定，本解释采取了列举与概括相结合的方式规定；其次，在规定的事项或内容上，本解释较之《行政诉讼法》有增无减，如《行政诉讼法》第五十四条列举的违反法定程序、超越职权、滥用职权、行政处罚显失公正等，本解释没有作列举性规定；本解释第九十五条第（三）项的内容，《行政诉讼法》第五十四条没有规定；再次，本解释第九十五条和《行政诉讼法》第五十四条虽然都有审查（审理）事实证据和适用法律的内容，但是审查（审理）的标准和程度有所不同。　　对具体行政行为合法性审查的内容和标准的第一方面是所谓明显缺乏事实根据，实质上仍然是指认定事实的主要证据不足。本条之所以将缺乏事实根据冠以“明显”加以限定，目的是对那些不是明显缺乏事实根据的具体行政行为不作无效认定，不将其纳入不准予执行的情形之列。例如，具体行政行为认定违法行为人有违法所得决定没收，在违法所得的认定上，一部分数额证据充分，另一部分数额的认定缺乏证据，而被处罚人对此没有提出异议或不能提出否定的证据，或者说既不能表明认定该部分违法所得的主要证据充分，也不能认定其是合法财产。这种情形在诉讼程序的合法性审查中一般是不能原谅的，但在非诉申请执行程序的审查中则可以不认为是明显缺乏事实根据；只有缺乏事实根据达到明显的程度，才能裁定不准予执行。当然，这种明显程度如何掌握，前述的列举是否恰当，都可以进一步研究。　　审查的第二方面是所谓明显缺乏法律依据，是指具体行政行为没有法律依据或者适用法律有明显的错误等情形。关于没有法律依据一般表现为：①具体行政行为没有适用法律规范，且具体行政行为所针对的“违法行为”或特定事项也没有相应的法律依据可适用，即找不到相应的法律依据；②具体行政行为引用了某些“规定”，但这种“规定”既不是法律、法规、规章或相关政策，也不是规章以下规范性文件，如某个人的讲话、民间组织的约章等。关于适用法律的明显的错误一般表现为：①适用已经废止或失去效力的法律规范；②所适用的法律依据明显不适用于具体行政行为所针对的行为或情形，如适用工商行政管理的法律规范处理税务违法行为等。如果应当适用同一法律的甲条款而适用了乙条款，两个条款在对违法行为或特定事项的性质认定、处罚（处理）上没有原则性的差别，也不宜以明显缺乏法律依据处理；③适用没有相应的法律、法规、规章以及相关政策为依据或者与法律、法规、规章以及相关政策的精神相冲突的规章以下规范性文件（抽象行政行为）。但对适用这种规章以下规范性文件的情况也要具体情况具体分析，例如，虽然这种规范性文件没有相应的法律、法规、规章以及相关政策为依据，但是行政机关根据基层行政管理工作的实际需要或者国家利益、公共利益的需要，制定了有关的规范性文件，确有其一定的合理性和必要性，而且与法律、法规、规章以及相关政策的精神并不冲突，也不宜认定其明显缺乏法律依据。如在河道中取沙，一般情况下对疏通河道是有利的，但是如果不分季节不分地点滥挖，就可能影响河道的畅通和防洪工作，而对于特定河道的取沙季节和地点的确定，法律、法规及规章不可能作出规定，只能由当地的规范性文件加以规定，行政机关适用这种规范性文件作出的具体行政行为，不能认为是明显缺乏法律依据。又如道路交通管理部门根据某种特殊需要，对正常情况下可以通行的道路限制通行，违反者将受到处罚。这种行政处罚往往以这种特定时期的特殊规定为依据，不具有法律、法规和规章的效力，如果这种规定是合理的必要的，也不能认为没有法律依据。但是如有的基层行政机关出于地方利益的需要，规定本地商业企业只能销售本地的产品，否则将给予处罚。这种规定既侵犯了企业的经营自主权，也违反了反不正当竞争法的规定，适用这类规定作出的行政处罚，即属于明显缺乏法律依据的行为。　　审查的第三方面是所谓其他明显违法并损害被执行人合法权益的，这是一种概括性规定，也是一个兜底条款，即除前两项列举规定的情形以外，具体行政行为有其他明显违法并且损害被执行人合法权益的情形。其他明显违法的情形，一般应当包括：①具体行政行为超越了行政机关的法定职权范围；②行政机关滥用职权作出具体行政行为并损害被执行人合法权益；③行政机关严重违反法定程序等。这里有几个相关的问题值得注意：一是超越职权的具体行政行为无须附加损害被执行人合法权益的条件，或者说只要是行政机关的越权行为，无论是否损害了被执行人的合法权益，都不应准予执行。二是滥用职权和违反法定程序应当是明显的严重的，如行政机关在作出处罚时剥夺当事人的申辩权，并且因当事人申辩对已经作出的处罚又多次加重处罚；又如违反了重要的法定程序，应当适用听证程序的没有举行听证等等。三是滥用职权和违反法定程序应当同时损害了被执行人的合法权益，或者说虽然具体行政行为存在滥用职权和违反法定程序的问题，如果并未损害被执行人的合法权益，也不产生该项规定的后果。四是被执行人的合法权益应当是一种实体上的权益。五是显失公正的行政处罚不宜包括在该条第（三）项规定的情形之内。现实生活中，也可能存在这样的情况：具体行政行为虽然没有明显滥用职权和违反法定程序等情形，但确实损害了被执行人实体上的合法权益。此种情况可以从两个方面分析，其一，具体行政行为如果损害了被执行人的合法权益，必然存在前述严重违法、不应准予执行的问题，可以适用相应的款项作出处理；其二，损害被执行人实体上的合法权益应当作为首先的核心的问题加以考虑，无论是因具体行政行为何种问题所致，都不应当准予执行。　　本第九十五条虽然对申请执行的具体行政行为合法性审查作了列举和概括规定，为此类案件的合法性审查提供了一定的依据，但是仍然比较原则，可操作性还不很强，需要在实践中继续探索和研究。　　如何积极稳妥地执行好行政非诉案件，确保行政机关的具体行政行为得到有效执行，又使行政相对人的合法权益不受侵害，的确是我们实践中要进一步加强与完善的工作。　　严格司法审查，确保了裁定执行的具体行政行为的合法性，减弱了当事人对案件执行的“敌意”，缓解了行政机关与相对人之间的矛盾，提高了执行效率。同时，降低了行政机关执法行为的随意性，增强了行政执法权威性，从而达到良好的社会效果。杨小芸