小议非诉行政执行案件的申请期间

《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条规定确立了我国行政强制执行制度的基本格局，即具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；只有在法律、法规有特别授权时，行政机关才享有自行强制执行的权力。司法实践中，人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的行为习惯被称为“非诉执行”。　　非诉行政执行案件是指：由行政机关作出的生效的具体行政行为，负有义务的一方当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行的，由作出具体行政行为的行政机关或享有权利的一方当事人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。　　《行政诉讼法》及其他相关的法律、法规规定了申请执行的时限。实践中，人们对“法定期限”存有不同的理解导致操作中的混乱。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第八十六条、第八十八条分别对申请执行的条件与期间做出了规定，特别是第八十八条较为明确地规定了申请执行的期间为“被执行人的法定起诉期限届满之日的180日内”，这条规定可以理解成对《行政诉讼法》第六十六条“法定期限”的具体解释。对“法定期限”如何理解关系到司法实践中的操作问题。　　行政机关做出的具有可执行内容的具体行政行为一般是行政机关依照有关规定要求相对人在一定期限内履行一定义务而做出的行政命令，它广泛涉及到各种行为模式，其中大多数是行政征收和行政处罚。我国对行政命令权与行政执行权的行使采用司法强制执行为普遍性，行政强制执行为特殊性的模式，这样，大量的行政相对人不自动履行义务的具体行政行为是通过司法强制执行来保障实现的。在审判实践中，八十八条的规定为具体行政行为的执行带来很多弊端，体现在以下几个方面：　　一、《行政诉讼法》第六十六条以“法定期限”作为申请执行的时间界定，《解释》第八十六条以“确定的期限、指定的期限”届满未履行义务作为条件，而《解释》第八十八条亦明确使用了“起诉期限”一词，这三种用词的含义是有明显区别的。由于《解释》第八十八条的规定明确而又肯定，所以成为大多数法院受理非诉执行案件的时限标准，但这种规定是将“法定期限”限定为“起诉期限”，而且该条与第八十六条的规定相互冲突，实践中必然会让人无所适从，难以做出合理解释。　　二、按照《解释》第八十八条的规定，行政机关在相对人起诉期限届满后向法院申请执行，作为被执行人的行政相对人面临强制执行措施时往往会提出种种申辩理由，其中不乏合法的但在单方面的立案审查时却难以发现的事实和理由。由于相对人已超过起诉的期限，而人民法院已经裁定准予执行的情况下，一方面无法启动诉讼程序给相对人以救济，另一方面也不能违背不告不理这一司法原则去终止具体行政行为的效力，人民法院的执行将会处于进退两难无所退从的尴尬境地。　　三、实践中，按照八十八条的规定，很多具体行政行为在很长一段时间过后才能向人民法院提出执行申请，人民法院受理案件启动执行程序后，很多行政相对人已人去屋空，执行难度加大甚至无法执行。有些案件也因时过境迁，木已成舟，采取执行措施已失去原有的意义而出现执行结果极不严肃的现象。　　四、关于非诉行政行为的先予执行问题　　随着行政复议法的实施，几年来，行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限，待复议期满后当事人既未复议、起诉又不履行的，再申请人民法院强制执行。但也有一些行政机关由于管理对象的特殊性，总感到两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以起诉、上诉，一整套程序下来，等个体行政行为生效已一年有余。进入执行程序后，被执行人早已人去屋空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。而实践中也确有一些短期的被管理对象钻法律空子，与行政机关玩时间上的游戏，弄得行政机关无计可施。因此，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《若干解释》第九十四条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定予以执行。　　笔者认为，这种做法是错误的。首先，非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《若干解释》第九十四条明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，但也不必然产生先予执行的法律后果，而非诉行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。参照民事诉讼法及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。这就是说，非诉行政行为的先予执行无法可依。其次，《若干解释》第八十六条规定，行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。何为生效，即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。另外，人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，经审理符合《若干解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施，若行政机关坚持先予执行，依据《若干解释》第九十五条第（三）项规定，人民法院应当裁定不准予执行。　　对非诉执行案件申请期限制度的完善，笔者建议：法律文件中的条文应该尽量避免冲突。作为低效力层次的司法解释应该与法律的规定协调一致，在法条表述用词必须一致。立法机关或最高人民法院以立法的方式或对司法解释的有关条款加以修改，将非诉执行案件的起诉期限确定为15天。即有利于行政相对人及时利用法律武器维护自身的合法权益，也有利于兼顾效率，及时解决纠纷。这样规定有以下优点：　　一、坚持说服教育自觉履行与强制执行相结合的原则。针对行政机关申请执行的案件，首先对被执行人进行法制宣传，做动员教育工作，指出被执行人的违法行为所在，促使其自觉履行行政行为所确定的义务，接受行政机关的依法管理，对经说服教育仍拒不履行义务的，则依法予以强制执行。　　行政相对人面对执行措施的压力会更加慎重地对待具体行政行为，若行政相对人的确属于无理取闹，漫天要价，行政机关和人民法院可以及时采取措施，维护正常的经济和社会秩序。　　二、行政相对人可以通过诉讼程序解决纠纷，对具体行政行为是否停止执行则可以依据相关法律规定做出相应的决定，这样规定能使具体行政行为的及时执行与行政相对人的司法救济权利较妥善的协调起来，行政法律关系双方的权利与义务处于对等状态，更符合公平原则。　　创新工作方法，妥善解决行政非诉执行案件。行政非诉执行案件的特殊之处决定了执行程序应当有别于申请执行生效民事或行政裁决的案件。既然行政非诉执行案件具有完整的诉讼程序的特点，就应当吸收诉讼机理，有一个类似民事、行政诉讼审理案件的程序。对个别争议较大的申请行政非诉执行的案件，通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件；在文书送达等事项的分工上与现在诉讼案件没有差别。　　考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序设计上不宜照搬诉讼程序，在有利查明案件事实的基础上，当简则简。如皋市人民法院·钱顺泉