《个体工商户条例（修订送审稿）》修改建议

日前，国家市场监管总局起草的《个体工商户条例（修订送审稿）》（简称《送审稿》）经司法部公布并公开征求意见，意见反馈截止时间为2018年12月9日。总体而言，《送审稿》在个体工商户的定义和设立等方面作出了更加准确、详细的界定和规定，也采纳了此前学界广泛提出的建立依职权注销制度的建议，但其针对该制度的规定仍然存在一定欠缺。 　　首先，不应对未按规定报送年报的经营者适用依职权注销。《送审稿》第26条规定了依职权注销的具体情形，其一为“两年未按规定报送年度报告，并且不在登记的经营场所经营或者经营场所不存在，当事人逾期未办理变更或者注销登记的”情形。依职权注销制度的建立目的，是将那些“名存实亡”的个体工商户强制清出市场，以节约社会资源、优化市场竞争环境，而不是将仍在从事经营活动的经营者一并强制注销。但有的经营者，尤其是身处偏远农村的经营者，常常因文化水平低下、法治意识淡薄等，不愿进行年度报告报送，或怠于履行其报送义务。但这些个体工商户又在正常开展经营活动。而若按照《送审稿》的此项规定，这些本身正常、有序地进行经营活动的经营者则要被强制注销。这与此条文的出发点相悖。笔者认为，可将此项依职权注销之情形修改为“个体工商户不在登记的经营场所经营或者经营场所不存在，并且登记机关有合理理由认为其不再从事经营活动，当事人逾期未办理变更或者注销登记的”，从而规避该问题。 　　其次，应对完全终止经营活动以及死亡的经营者的注销情形加以考量。《送审稿》第26条规定了依职权注销的其他具体情形，“依法被撤销登记或者依法被吊销营业执照，当事人逾期未办理注销登记的”，以及兜底条款“法律法规规定的应当注销个体工商户登记的其他情形”。这两项规定并无不妥。但笔者认为，应将完全终止经营活动以及死亡的经营者的依职权注销的情形加以考量。个体工商户的经营活动完全终止或经营者死亡，而个体工商户本身仍存续，必然会造成市场中个体工商户的泛滥，从而造成市场资源浪费。建议新设两项强制注销情形：“个体工商户的经营活动完全终止，当事人逾期未办理注销或者变更登记的”以及“个体工商户的经营者死亡而无继承人，或继承人逾期未办理注销或变更登记的”。 　　再次，建议增设被依职权注销的经营者的惩戒规定。正是由于经营者对于自主注销的懈怠，才造成了市场中那些“僵尸”个体工商户的泛滥。因此，仅仅依职权注销个体工商户，并不能有效地缓解这种现象发生，甚至还会造成行政资源的过度消耗。经营者本身具有追求自身利益最大化的特点，对于个体工商户经营者来说，不及时退出市场并不会对其自身利益造成损害，因而即使其可能了解自身的注销义务，也不会基于对市场资源的有效配置、其他经营者的利益等方面进行考量而自主地退出市场。因此，笔者认为，可增设针对被依职权注销的经营者的惩戒之规定，具体形式可包括罚款、信用惩戒等。建议增设条文：“个体工商户经营者依照本条例应当办理注销登记而未办理，且存在本条例第二十六条所列之情形而由登记机关注销的，由登记机关处5000元以下的罚款。”同时，也可采用信用惩戒制度，对上述经营者日后从事其他工商业经营活动采取一定限制。 　　最后，“缓冲期”制度需进一步完善。《送审稿》第27条第1款、第2款规定了个体工商户依职权注销制度的“缓冲期”：“对拟由登记机关注销登记的个体工商户，登记机关应告知经营者，并通过国家企业信用信息公示系统公示，公示期为三个月。公示期满后，经营者或相关人未提出异议的，登记机关予以注销登记。”但事实上，由于个体工商户经营者的数量、种类庞杂以及高流动性特点，登记机关已无法与很多长期未开展经营活动的个体工商户经营者取得联系，因此就无法在拟对其进行强制注销时予以告知。对此，建议在第1款之后增加“无法告知经营者的，可以直接通过国家企业信用信息公示系统公示，公示期为三个月”的表述，以使此条文的规定更加准确、完善。 　　（作者分别系西南政法大学经济法研究生、西南政法大学法学院副教授）